AVRUPA BİRLİĞİNDE İNSAN HAKLARI ve TEMEL ÖZGÜRLÜKLERİN KORUNMASI

Kenan DAĞCI*

THE PROTECTION OF HUMAN RIGHTS AND FUNDAMENTAL FREEDOMS IN THE EUROPEAN UNION

(ABSTRACT)

The founding Treaties contained no specific provisions on fundamental rights. But the political dimension of the Community, which is grounded in a European model of society, including the protection of fundamental rights recognised by all Member States.

At outset, fundamental rights were not a central concern of those who drafted the Paris and Rome Treaties, which reflect a sectoral and functionalist approach. The Treaty of Paris, which established the European Coal and Steel Community (ECSC),is concerned solely with the coal and steel industries. After this Treaty, in 1957, signed the Treaty of Rome.

The Treaty of Rome established the European Atomic Energy Community (EURATOM) and the European Economic Community (EEC). Although the EEC Treaty was wider in scope than the other two, all three Treaties covered well-defined economic sphere.

In this respect, Court of Justice recognised, for example, the right to property and freedom to engage in economic activity, which are essentially to the smooth operation of the internal market. In Stork Case, the Court held that it had no power to judge on fundamental rights ,which were recognised by German Constitution, and didn’t state about the fundamental rights arising from The founding Treaties. But the situation changed after ten years. In judgement of Stauder Case, the Court of Justice held that fundamental rights ranked as general principles of Community law and that they were based on:

·        the constitutional traditions of the Member States;

·        the international treaties to which the Member States belonged ( and the European Convention on Human Rights (ECHR), signed in 1950, which has been already provided an advanced model for the protection of human rights in Europe,

In 1977 the European Parliament, the Commission and the Council signed a joint declaration in which they undertook to continue respecting the fundamental rights arising from two sources identified by the Court. In 1986 a further step was taken when the preamble to the Single European Act (SEA) included a reference to the promotion of democracy on the basis of fundamental rights.

Maastricht Treaty, signed 1992, stated that “ the Union shall respect fundamental rights as guaranteed by the European Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms signed in Rome on 4 November 1950 and as they result from the constitutional traditions common to the Member States, as general principles of Community law “ (Article 6(2), ex Article F.2)

At the same time , the idea that the Community as such should accede to the ECHR had begun to circulate. The Council decided to ask Court’s opinion on whether Membership of the Convention would be compatible with the treaties.

In It’s opinion of 28 March 1996 the Court held that, as Community Law  stood at that time, the Community was not competent to accede to the Convention. But there still a need for clear legal text which proclaim respect for fundamental rights as a basic principle of European Union. The Treaty of Amsterdam met this need . By mending Article 46 (ex Article L), the Treaty of Amsterdam ensures that Article 6(2) will be applied. The Court now has the power to decide whether the institutions have failed to respect fundamental rights.

After the Treaty of Amsterdam entered into force , an important decision was decided in the Cologne European Council on 3 January 1999. In this summit, the Cologne European Council decided to have a body which includes representatives of Member State’s presidents and president of the Commission as member of European and national parliaments prepared a draft Charter of Fundamental Rights. This draft Charter will submit to the European Council in December of 2000.

Giriş

Avrupa Topluluğu 1951'de Paris'te imzalan Avrupa Kömür ve Çelik Topluluğu Antlaşması'ndan bu güne kadar temel hak ve özgürlükler konusunda hep tartışmalara sahne olmuştur. Öyle ki bu tartışmalar ulusal yargı organları ile Avrupa Topluluğu Mahkemesi (ATM) arasında da değişik vesilelerle vuku bulmuştur. Ancak gerçek şu ki, kurucu antlaşmaların asıl hedefinin ekonomik bir entegrasyondan yana olması sonucu ATM uzun bir süre insan hakları konusunu kendi yetki alanı içerisinde mütalâa etmemiştir. Bunda şüphesiz kurucu antlaşmalardaki boşluklar etkili olmuştur.

Durum böyle olsa da dinamik bir gelişme süreci içerisine giren Avrupa Topluluğunda (AT) temel hak ve özgürlüklerin korunması konusunda bir yöntem belirlenmesi kaçınılmaz hale gelmiştir. Bu nedenle öncelikle Topluluk’taki  temel hak ve özgürlüklerin gelişimi üzerinde durulmuş  daha sonra da gelinen son nokta itibari ile 3 Haziran 1999’da Köln’de toplanan  Avrupa Konsey'inde alınan bir  Avrupa Temel Haklar Şartı tasarısının hazırlanması kararı değerlendirilmiştir.

1. Avrupa Birliğinde Temel Hak ve Özgürlüklerin Yeri

Avrupa Topluluğu kurucu antlaşmalarında temel haklarla ilgili özel hükümler bulunmamaktadır. Temel hakların korunmasına ilişkin bir sistem oluşumu ancak ATM’nin geliştirdiği içtihatlarla olabilmiştir.

Paris ve Roma Antlaşmaları daha çok sektörel ve işlevsel bakış açısına sahiptir. Avrupa Kömür ve Çelik Topluluğunu (AKÇT) kuran Paris Antlaşması, ciddi olarak kömür ve çelik endüstrileri ile ilgili düzenlemelere yer vermiştir. Bundan altı yıl sonra 1957’de Avrupa Atom Enerjisi Topluluğunu (AAET) ve Avrupa Ekonomik Topluluğunu (AET) kuran Roma Antlaşması imzalanmıştır. AET Antlaşması her ne kadar diğer iki antlaşmadan daha geniş bir alanı düzenlese de her üç antlaşma da ekonomik alanları düzenlemektedir.

Bu nedenle, her ne kadar kurucu antlaşmalarda temel haklarla ilgili özel hükümler bulunmasa da bu antlaşmaların bazı hükümlerini değiştiren ve tamamlayan Avrupa Tek Senedi'nin (ATS) önsözünün üçüncü paragrafında üye devletler, üye devlet anayasaları ve yasaları ile Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi (AİHS) [1] ve Avrupa Sosyal Şartında [2] (ASŞ) tanınan temel haklar ve özellikle özgürlük, eşitlik ve adalete dayanan demokrasi anlayışını geliştirmede kararlı olduklarını ifade etmektedirler.

Buradaki ifade doğrudan Topluluğun değil, ancak ATS'yi imzalayan devletlerin niyetlerini dile getirmektedir. Çünkü önsöz bilahare kurucu anlaşmaların metinlerine dahil yeni bir hüküm ihdası sayılamayacağı için bu noktada hukuki bağlayıcılığı da olmayacaktır. Durum böyle olsa da ATS önsözündeki bu ifade neticede üye devletlerin temel haklar konusundaki siyasal hedeflerini ortaya koyması bakımından önemlidir.

Dolayısıyla yargılama yetkisini Avrupa Topluluğu Antlaşması (ATA) 220 'nci maddesinden ( eski 164. md.) alan ATM, bu antlaşmaların içeriği gereği iç pazarla ilgili hakları tanımıştır. Örneğin, mülkiyet hakkı, ekonomik faaliyetlerde işe talip olma hakkı gibi. ATM iç pazarın işleyebilmesi için bu hakların varlığını gerekli gördüğü için tanımıştır. Ancak temel haklarla ilgili kurucu antlaşmalarda açık bir hükmün bulunmayışı ATM’nin Stork ve Nold I kararlarında olduğu gibi kendisini bu alanda yetkili görmemesine gerekçe oluşturmuştur.

Stork davasında [3] ATM, Topluluk işlemlerinin Alman Anayasasının tanıdığı temel haklara uygunluğunu denetlemede kendisini yetkili görmemiş ve Topluluğa özgü bir temel hak korumasından bahsetmemiştir. Nitekim Nold I kararında [4] da ATM benzer bir tutum sergilemiştir.

Ancak Stork ve Nold I karalarından on yıl sonra Stauder kararında [5] ATM'nin daha önceki tutumu değişmiştir. Stauder kararında ATM, Topluluk hukuku genel prensiplerinin temel hakları da içerdiğini kabul etmiştir. Bu nedenle Stauder kararı temel hakların Topluluk hukukundaki dayanağını açıklaması bakımından önemli bir karardır. Bu karar ile birlikte ATM, temel hakları Topluluk hukukunun genel prensiplerinden saymıştır. Bu haklar şunlardır:

·        üye devletlerin anayasal geleneklerinden kaynaklanan haklar,

·        üye devletlerin bağlı olduğu uluslararası antlaşmalardan kaynaklanan haklar (özellikle AİHS)

Avrupa Birliği Antlaşması’na ( ABA ) madde 6 (2), eski md F(2')'de [6] : "...Birlik, Topluluk hukukunun genel prensipleri olarak 4 Kasım 1950'de Roma'da imzalanan AİHS'de garanti edilen temel haklara ve üye devletler ortak anayasalarından kaynaklanan temel haklara saygı gösterecektir." Hükmü eklenerek ATM'nin Stauder kararı yasalaşmıştır.

5 Nisan 1977 yılında Avrupa Parlamentosu (AP), Komisyon ve Konsey , ATM tarafından tanınan bu iki kaynaktan doğan temel haklara saygıyı sürdürmeyi taahhüt eden ortak bir deklarasyon imzalamıştır.

Topluluk organlarının temel haklar konusunda çabaları bununla da kalmamıştır. Topluluk Konseyi 8 Nisan 1978 tarihinde Demokrasi Hakkında Kopenhag Açıklamasını yayınlamıştır [7] . Ayrıca Konsey, 20 Haziran 1983 tarihinde Avrupa Birliği hakkında bir bildirge yayınlamıştır [8] . Bildirgede, üye devletlerin anayasaları ve yasaları ile AİHS ve ASŞ’ye atıfta bulunarak, temel haklar, özgürlük, eşitlik ve sosyal adalete dayanan demokrasi anlayışının geliştirilmesi konusunda siyasi hedefler belirtilmiştir. Bu bildirgedeki hedef aynen ATS’nin önsözünde de yer almıştır.

Konsey'in yanı sıra AP de temel haklar konusunda önemli çalışmalarda bulunmuştur. 1979 yılında Komisyonun yayınladığı AİHS'ye Topluluğun katılımı ve bunun koşullarını öngören bir memorandumu AP 27 Nisan 1979'da aldığı kararla desteklemiştir. Bununla birlikte AP, 14 Şubat 1984 tarihli Avrupa Birliği Anayasa Taslağını hazırlamıştır. Bu taslağın hem önsözünde, hem de 4'üncü maddesinde temel hak korumasına ilişkin düzenlemeler yer almaktadır. Bu taslakta ayrıca dikkatleri çeken önemli bir gelişme, Birliğin beş yıllık bir dönem sonunda hem AİHS ve ASŞ'ye, hem de BM kişi hakları ve siyasal haklar ile ekonomik kültürel ve sosyal haklar konusundaki sözleşmelere taraf olunmasının ön görülmüş olmasıdır. Taslağa göre Birlik bu beş yıllık süre içerisinde kendi temel hak ve bildirgesini de hazırlamak zorundadır. Bu nedenle AP tam beş yıl sonra, 12 Nisan 1989 tarihinde Temel Haklar ve Özgürlükler Bildirgesini yayınlamıştır.

Topluluk boyutunda temel haklar açısından atıfta bulunulabilecek belgelerden birisi de 9 Aralık 1989'da Strazburg Avrupa Konseyinde İngiltere hariç Topluluğa Üye 11 ülke tarafından kabul edilen İşçilerin Temel Sosyal Haklarına İlişkin Topluluk Şartıdır. Ancak söz konusu şart, kurucu antlaşmalara entegre edilemediğinden bireyler için hak ve yükümlülükler doğurmamaktadır. Bununla birlikte uygulamada bu belge AT'nin sosyal boyutunun daha iyi kavranması için bir referans işlevi görmektedir.

Avrupa Zirveleri sonuç bildirgelerinde yayınlanan çeşitli deklarasyonlar da vardır. Örneğin, 14 Aralık 1973 tarihli Avrupa Kimliği üzerine AT'ye üye devletlerin Hükümet ve Devlet Başkanları deklârasyonu [9] , 2-3 Aralık 1988 tarihli Topluluğun uluslararası rolü üzerine Avrupa Konseyi deklarasyonu [10] , 29 Haziran 1991 tarihli insan hakları üzerine Avrupa Konseyi deklarasyonu [11] , Avrupa Birliği'nin İnsan Hakları Evrensel Bildirgesi'nin 45. yıl dönemi nedeniyle 11 Aralık 1993 tarihinde yayınlanan insan hakları demeci [12] .

Konsey ve AP'nin yanı sıra Komisyon'un da temel haklar konusunda önemli gayretleri olmuştur. Komisyon, Konsey ve AP'ye 4 Şubat 1976 tarihli “Topluluk Hukuku'nun Oluşturulmasında ve Geliştirilmesinde Temel Hakların Korunması” başlıklı bir rapor göndermiştir. Bu raporda Komisyon, Topluluğun AİHS gibi bir sözleşmeye girmesinin gerekliliğini ortaya koymaktadır. Bundan üç yıl sonra da  AİHS'ye katılıma ilişkin ilk resmi katılım önerisini Komisyon bir memorandum ile Konsey'e 4 Nisan 1979 tarihinde yapmıştır [13] . Aynı öneriyi Komisyon bir bildiri ile tekrar 19 Kasım 1990'da da yenilemiştir.

Ayrıca Komisyon, 26 Nisan 1993'te "Topluluğun İnsan Haklarına Dair Sözleşmeye Katılımı ve Topluluk Hukuk Düzeni" başlıklı bir çalışmasını (working document) yayınlamıştır. Bu çalışmasında Komisyon, Topluluğun böyle bir sözleşmeye katılımı için hukuki dayanakların olup olmadığı ve ayrıca ATM'nin yargılama yetkisindeki monopolü üzerinde durmaktadır.

Son olarak AP de birkaç kez katılım lehine demeçte bulunmuş, 18 Haziran 1994'te AİHS'ye katılıma ilişkin bir karar almıştır [14] . Daha sonra da Konsey, ATM' den 26 Nisan 1994 tarihinde ATA 228 (6) (yeni ATA madde 300 (6)) bağlamında bir görüş (opinion) istemiştir. ATM konu ile ilgili 28 Mart 1996 tarihli görüşünde :" ... hali hazırdaki Topluluk hukuku bağlamında Topluluğun AİHS'ye katılım için yetkisi bulunmamaktadır." şeklinde görüş bildirmiştir [15] . ATM bu görüşü açıklamadan önce Konsey, Komisyon, AP ve üye devletlerin görüşlerine de baş vurmuştur. Bu görüşler iki farklı düşüncede şekillenmiştir. Birincisinde Topluluğun AİHS’ye katılmasının gerektiği savunulmakta ki Komisyon da bu görüşü paylaşmaktadır. İkincisinde ise Topluluğun kendi hukuk düzeni içerisinde temel hak ve özgürlüklere saygıyı sağlamasıdır. Bu bakımdan 3 Haziran 1999 tarihinde toplanan Köln Avrupa Konseyinde Topluluk Temel Haklar Şartının hazırlanması konusunda alınan karar ikinci görüşe daha yakın gözükmektedir.

Köln Avrupa Konseyinde böyle bir kararın çıkmasında büyük rol oynayan önemli bir gelişme, 1 Mayıs 1999’da yürürlüğe giren Amsterdam Antlaşmasıdır. Yukarıda bahsettiğimiz mahkeme kararında en önemli tartışma konularından birisi ABA’da yer alan temel hak ve özgürlüklerle ilgili hükümlerin [16] uygulanmasında ATM’nin yetkisinin bulunup bulunmadığı konusundaydı. Bu tartışmalara Amsterdam Antlaşması ile ABA 46’ncı maddesinde ( eski ABA md. L ) yapılan değişiklik ile son verilmiştir. ABA 46’ncı maddesinde yapılan bu değişiklik ile ABA 6(2)’nci (eski ABA md. F) maddenin uygulanabilmesi sağlanmıştır. Bu değişiklikle ATM, Topluluk kurumlarının işlemlerinde temel hakları ihlal edip etmediklerine karar verme yetkisine sahip olmuştur.

Ayrıca Amsterdam Antlaşması ile getirilen önemli bir yenilik , temel hak ve özgürlüklerin üye devletlerden birisi tarafından “ciddi ve sürekli” olarak ihlal edilmesi durumunda Konsey tarafından ihlali gerçekleştiren devletin antlaşmadan kaynaklanan haklarının , Konsey’de kullandığı oy hakkı dahil olmak üzere, askıya alınabilmesi yolunun açılmasıdır [17] .

2. Köln Zirvesi ( 3 Haziran 1999)

3 Haziran 1999’da Köln’de toplanan Avrupa Konsey’i, Topluluk boyutundaki temel hak ve özgürlükler ile ilgili tartışmalara ışık tutacak önemli bir karara imza atmıştır. Bu karar bir bakıma Amsterdam Antlaşmasında ortaya konan iradenin devamı niteliğindedir. Köln zirvesinde Avrupa Konseyi, temel hakların korunması prensibinin AB’yi kuran prensiplerden birisi olduğunu ifade ederek temel hakların korunmasının Birliğin hukukiliği için vazgeçilmez bir gereklilik olduğunu vurgulamaktadır.

Köln zirvesinde çıkan karara dördüncü ek olarak eklenen " Bir Avrupa Birliği Temel Haklar Şartı Tasarısı Üzerine Avrupa Konseyi Kararı" başlıklı kararda yukarıda ifade edilenlere ek olarak, Birliğin temel haklara saygı gösterme yükümlülüğünün ATM'nin içtihatlarıyla da kabul edildiği ve tanımlandığı ifade edilmekte, Birliğin gelişiminin şu aşamasında, Birlik vatandaşları için öneminin ve ilgisinin daha fazla gösterilmesi maksadıyla bir Temel Haklar Şartı'nın ihdas edilmesinin gerektiği vurgulanmaktadır.

Avrupa Konsey'i hazırlanacak bu şartın ayrıca şunları içermesi gerektiğini belirtmektedir. Buna göre Temel Haklar Şartı Topluluğun genel prensiplerinden birisi olarak:

·        AİHS tarafından garanti edilen temel yargılama usulüne ilişkin haklar gibi temel hak ve özgürlükler ile,

·        Ortak anayasal geleneklerden kaynaklanan temel hak ve özgürlükleri içermelidir,

·        Bununla birlikte bu Şartın ihtiva ettiği haklar yalnızca Birlik vatandaşlarına yönelik olmalıdır.

·        Ayrıca bu Şart, Avrupa Sosyal Şartı ve İşçilerin Temel Sosyal Haklarına İlişkin Topluluk Şartı'nın (ATA md. 136) içerdiği ekonomik ve sosyal hakları da içermelidir.

Avrupa Konseyine göre böyle bir Temel Haklar Şartı tasarısı, AP ve ulusal parlamento üyeleri gibi Devlet ve Hükümet Başkanları temsilcileri ve Komisyon Başkan'ından da oluşan bir organ tarafından hazırlanmalıdır. ATM temsilcileri de gözlemci olarak katılmalıdır. Uzmanlar kadar Ekonomik ve Sosyal Komite, Bölgeler Komitesi ve sosyal gruplar da görüşlerini vermek üzere davet edilmelidir. Bu oluşturulan organın sekretarya hizmetleri de Konsey Genel Sekreterliğince yürütülmelidir.

Köln Avrupa Konseyi ayrıca Avrupa Birliği Temel Haklar Şartı tasarısını hazırlamak üzere oluşturulan bu organdan tasarı dokümanını Aralık 2000'de toplanacak Avrupa Konsey'inden önce sunmasını istemiştir. Bununla birlikte AP ve Komisyon'dan, Konsey ile birlikte, tasarı dokümanı bir Avrupa Temel Haklar Şartı olarak resmen ilan etmelerinin de önerileceği ifade edilmektedir. Bundan sonra da bu şartın antlaşmalara entegre edilip edilemeyeceğinin düşünülmesinin gerekeceği , eğer edilecekse, nasıl edilmelidir bunun düşünülmesinin gerekeceği vurgulanmaktadır.

SONUÇ

Avrupa Topluluğu her ne kadar ekonomik gayeleri ön planda tutarak kurulmuş olsa da, siyasal birliğe doğru giden bir yapılanma içerisine girmiştir. Bu yapılanma içerisinde temel hak ve özgürlükler konusu önemini gün geçtikçe daha da arttırmıştır. Çünkü temel hak ve özgürlükler konusunda spesifik hükümlerin bulunmayışı, Topluluk kurumlarının işlemlerinin konuyla ilgili denetimini de güçleştirmiştir. Her ne kadar ATM geliştirdiği içtihatlar yoluyla bir sistem oluşturma çabası içerisine girmiş olsa da, bu konuda kurucu antlaşmalarda değişiklik yaparak veya ilaveler yapılarak Topluluk'taki temel hak ve özgürlüklerin nasıl korunacağının ortaya konması zaruri hale gelmiştir.

Bu konudaki tartışmalar hala devam etmektedir. Ancak gerek Amsterdam Antlaşmasıyla yapılan değişiklikler, gerekse 3 Haziran 1999'da Köln'de toplanan Avrupa Konseyi'nin "...bir Avrupa Birliği Temel Haklar Şartının hazırlanması” konusunda aldığı karar umut vericidir. Aralık 2000’de toplanacak AB Konsey’inde ortaya konacak Avrupa Temel Haklar Şartı Tasarısı AB’deki temel hak ve özgürlüklerin korunmasının esasının ve usulünün ne şekilde olacağının belirlenmesi açısından önemli olacaktır.

KAYNAKÇA

European Commission. Glossary: institutions, policies, and enlargement of the European Union. Luxembourg: Office for Official Publications of the European Communities, 2000.

European Commission. The Amsterdam Treaty: A comprehensive guide. Luxembourg: Office for Official Publications of the European Communities, 1999.

ODER, Bertil Emrah. Avrupa Birliği Hukuku (Tekinalp/Tekinalp). İstanbul: Beta Yayını, 1997.

Human Rights Law Journal. Vol.17.No.:1-2

Consolidated Version of the Treaty of Establishing the European Union.

Consolidated Version of the Treaty of Establishing the European Community.

Bulletin of the European Communities , No.:12/1973, point 2501.

Bulletin of the European Communities, No.:3/1978.

Bulletin of the European Communities, Supplement 2/79.

Bulletin of the European Communities, No.:6/1983.

Bulletin of the European Communities, No.:12/1988, point 1.1.10.

Bulletin of the European Communities, No.:6/1991, Annex V.

Bulletin of the European Communities, No.:12/1993, point 1.4.12.

---