VERGİ REFORMU ÜZERİNE GENEL DÜŞÜNCELER*

Dr. Ramazan Yıldırım**

GİRİŞ

Bütçe ve KİT açıkları, yeni kamu hizmetlerinin kurulması ve kamusal yatırımların yapılması gereği, diğer sosyal ve askeri harcamalar, kamunun daha fazla gelir elde etmesini gerekli kılmaktadır. Kamu gelirlerinin en sağlamı ve en ucuzu ise vergilerdir. Kamudaki bütün israf sayılan harcamalar kaldırılsa bile, vergilere daha çok ihtiyaç duyulmaktadır.

Fakat günümüz Türkiye’sinin  ekonomik ve sosyal şartlarına göre bir değerlendirme yapıldığında, asıl sorun, daha fazla verginin nasıl alınabileceği üzerinde yoğunlaştığı görülmektedir. Ancak vergileri artırmak ya fiilen olanaksızdır, ya da toplumsal patlamalara yol açmaktadır. Bunun için yapılması gereken mevcut vergi mükelleflerine ek külfet getirmeden, vergi gelirlerini artırmanın yollarını aramaktır. Bu yollar, vergi mükellef tabanını genişletmek, kayıt dışı ekonomiyi kayıt altına almak eşit gelirden eşit vergi almak, etkin bir denetim mekanizması oluşturmak, önleyici ve caydırıcı bir ödüllendirme ve cezalandırma mekanizması kurmaktır.

I.                  VERGİ KAVRAMI HAKKINDA GENEL BİLGİ

İnsanoğlu, toplumsal bir yaratık olmasından dolayı, tek başına yaşayamaz. Bundan dolayı bireysel olduğu kadar toplumsal ihtiyaçları da vardır. Bireysel ihtiyaçlarını çoğu zaman tek başına karşılayabilmesine rağmen, toplumsal ihtiyaçlarını hiçbir zaman tek başına karşılayamamıştır. İnsanoğlunun tek başına karşılayamadığı ve karşılanmadığı zaman toplumda huzursuzluklara neden olan sürekli ihtiyaçların karşılanmasına kamu hizmeti demekteyiz [1] .

İnsanoğlu başta can ve mal güvenliğinin sağlanması olmak üzere, kamu hizmetlerinin görülmesini sağlamak için, toplumsal organizasyonların en ilerisi olan devleti kurmuştur. Bir başka deyişle devlet, topluma kamu hizmeti sunmak için vardır. Ancak, kamu hizmetinin sunulması, bir takım edimlerde bulunmayı ve bazı araçların temin edilmesini gerektirmektedir. Başka bir anlatımla kamu harcamalarına ihtiyaç vardır. Kamu harcamaları modern maliyecilere göre; kamu makamlarının toplumsal ihtiyaçları karşılamak ve/veya ekonomik ve sosyal hayata müdahalede bulunmak üzere, belirli usullere uyarak yaptıkları harcamalardır [2] . Bunun için bireylerin topluma, bir başka deyişle toplumun en modern ve en karmaşık siyasal organizasyonu olan devlet kamu tüzel kişiliğine mali katkılarda bulunması gerekir. Bu katkılar, vergi ve benzeri mali yükümlülükler olarak ortaya çıkmaktadır. Ancak bu katkıların en önemlisi ve kapsamlısı, vergilerdir. Vergi doktrinde genel olarak şöyle tanımlanmaktadır: “Kamusal ihtiyaçların karşılanması için özel kesimden kamusal kesime hukuksal zor altında, karşılıksız ve kesin olarak yapılan parasal aktarımdır” [3] .

Ancak vergi almanın veya salmanın bazı ilkeleri vardır [4] . Bu ilkeler çerçevesinde kurulan ve işletilen bir vergi sistemi vardır. Vergi salma ve toplama sistemleri, adalet duygusuna, zamana ve zemine göre uyarlanmak zorundadır.

I.                  TASARININ GETİRDİKLERİ

Tasarının genel gerekçesinden edindiğim bilgilere göre, en önemli yenilikler özetle şunlardır.

Tasarı ilk önce, Gelir Vergisi Kanunu’nundaki gelir tanımını yeniden yaparak, bütün ekonomik gelirleri vergilendirme kapsamına almıştır. Dolayısıyla vergi tabanında bir genişlemeyi hedeflemiştir.

İkinci olarak, gelir, kurumlar, veraset ve emlak vergisi oranlarıyla, tapu harçlarında köklü indirime  gitmeyi hedeflemiştir. Gelir vergisinde alt dilim oranları toplam 10 puan indirilerek alt gelir grubundaki bireylerin vergi yükü hafifletilmekte, ayrıca en üst marjinal oranlarda da toplam 15 puanlık indirim yapılarak girişimcilik ruhunu teşvik eden en düşük oranlı yapıya geçmek amaçlanmaktadır.

Üçüncü olarak gelir vergisi stopajı kaldırılmakta,

Dördüncü olarak kazanılmamış gelirin vergilendirilmesine son verilmekte,

Beşinci olarak rekabeti bozan vergi müesseseleri düzeltilmekte, vergi tabanını eriten istisna ve muafiyetler daraltılmakta,

Altıncı olarak yatırım yapan yabancı sermayenin getirdiği döviz cinsinden sermayede ortaya çıkan kur farklarının vergilenmemesi sağlanmakta,

Yedinci olarak vergi iadesini  vaktinde ödemeyen  devleti, faiz ödeme yükümü altına sokmakta,

Sekizinci olarak taşıt pulu uygulamasına son verilmekte,

Dokuzuncu olarak götürü usule son verilmekte,

Onuncu olarak vergi kimlik numarası uygulamasına geçiş için, Maliye Bakanlığına yetki verilmekte,

Son olarak vergi hukukuna ilişkin cezalar yeniden düzenlenmektedir.

II.                REFORMUN BAŞARIYA ULAŞMASININ ŞARTLARI

Yasalarla kurulan bir sistem ne kadar kusursuz olursa olsun o sistemin başarıyla uygulanması, sisteme olan inanç, etkili bir denetim ile sisteme erken uyanları ödüllendirme ve uymayanları caydırma mekanizmalarına ihtiyaç gösterir. Bu durum vergi için de geçerlidir.

a)      SİSTEME OLAN İNANCIN SAĞLANMASI

1)      TOPLANAN KAMUSAL GELİRLERİN EKONOMİK VE ADALETLİ HARCANMASI

Hukuk devleti, sadece kurallar koyan siyasal otorite değil, kendi koyduğu kurallara öncelikle uyan devlettir. Hukuk devleti ilkesine göre yönetilen toplumlarda, yönetenler, topluma kamu hizmeti sunan, yönetilenler de hizmetlerin yararlananlar statüsündedirler. Hukuk devleti düşüncesinin temelini, hukuk kurallarının herkesi ve her kurumu bağladığına, hem yönetilenlerin hem de yönetenlerin inanmaları oluşturur. Bir başka deyişle, idarenin yasallığına herkesin ve her kurumun inanmasıdır [5] .Bu inanç, hukuk kurallarına uymanın zorunlu olduğu bilincini de gerekli kılmaktadır.

Hukuk devleti ilkesini vergilendirme olgusuna uyarladığımızda şu inancın toplumda yer etmesinin zorunlu olduğunu görürüz:

Vergi ve benzeri mali yükümlülükler, toplumsal yaşamın birer vazgeçilmez araçlarıdır. Bu araçlar sayesinde, devlet ve diğer kamu tüzel kişileri bizlere kamu hizmeti sunmaktadır. Eğer vergi ve benzeri mali yükümlülükler olmazsa başta can ve mal güvenliği olmak üzere, diğer kamu hizmetlerinin sunulması mümkün olmaz. Ancak, vergi ve benzeri mali yükümlülüklerin de mutlaka yasalarla getirilmesi gerekli ve zorunludur. Bu, hukuk devleti ilkesinin vergi hukukundaki yansımasının bir sonucudur [6] .

Fakat bu inancın toplumda yerleşebilmesi için vergi ve benzeri mali yükümlülüklerin kanunla getirilmesi yetmez. Bundan öte bazı koşulların da gerçekleşmesi gerekir: Birinci koşul; toplanan vergi ve benzeri kamusal gelirlerin akılcıl, adaletli ve ekonomik olarak harcanmasını gerçekleştirmektir. Örneğin kamu kurum ve kuruluşları için tasarruf tedbirlerinin yayınlandığı ve vergi ve benzeri mali külfetlerin yükümlülerine ek kamusal borçların yükletildiği bir dönemde, Meclis Başkanlık Divanı üyeleri için yeni lüks makam araçlarının alınması, belirli bir idari makama tahsis edilmiş hizmet veya makam araçlarının, makamda bulunan kamu görevlisinin eşinin ve çocuklarının binek aracıymış gibi kullanılması; toplanan kamusal gelirlerin müsrifçe ve sosyal adalete aykırı olarak harcandığını göstermektedir. Bu gibi örnekler, mükellefleri vergi vermekten soğutmaktadır.

İkinci koşul, kamusal gelirlerin adaletli, akılcıl ve ekonomik harcandığının sağlanması için, etkin bir kamu oyu denetimini gerekli ve zorunlu kılmaktadır. Kamu oyu denetiminin etkinliğini artıran öğe, kamusal gelirlerin harcanmasına tanık olan kişilerin kamu oyuna bilgi vermesidir. Kamusal gelirlerin harcanmasına tanık olan kişiler ise amirlerinin emri doğrultusunda harcama yapan memurlardır. 657 Sayılı Kanun’un 15. maddesine göre memurlar, kamu görevleri ile ilgili olarak kitle haberleşme araçlarına bilgi ve demeç veremezler [7] . Bir başka deyişle, 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu, kamusal gelirlerin adalete ve ekonomik ilkelere göre harcanıp harcanmadığını kamu oyunun öğrenmesine, büyük bir kısıtlama getirmektedir. Dolayısıyla kamu oyu denetiminin etkisini önemli ölçüde azaltmaktadır.

Üçüncü koşul, yargısal denetimdir. Yargısal denetim, doğası gereği en yavaş işleyen, fakat en etkili denetim yoludur. Toplanan vergilerin hukuka uygun olarak kullanılıp kullanılmadığının, idari yargıda iptal davası yoluyla denetlenmesi gerekmektedir. Bunun için birilerinin kişisel haklarının zarar görmesi gerekmemektedir.  Vergi mükellefi veya belde sakini yahut yurttaş olmak iptal davası açmanın aradığı hukuki menfaat koşulunu sağlamaktadır. Nitekim Fransa’da yerel yönetimlere ait vergilerin kullanımı ve harcanması konusunda, belde sakinlerinin idari yargıda iptal davası açmaktadırlar [8] . Bu hak Türkiye’de de mevcuttur. Ancak kullanımın yaygınlaşması bu tür iptal davalarının çokça açılmasına ve idari yargı yerlerinin de İdari Yargılama Usulü Kanunu’ndaki menfaat kavramını geniş yorumlamasına bağlıdır. Ancak unutulmaması gereken konu, yargı yerinin harcamanın yerindeliği konusunda olamayacağıdır.

2) VERGİ VE BENZERİ MALİ KÜLFETLERİN GEREKLİLİĞİNE YÖNELİK EĞİTİM

En önemli yatırım insana yapılan yatırımdır. Şairin söylediği gibi, “alet yapar el övünür, aleti de yapan eldir”. O halde, ilk önce elin önemini kavramamız gerekmektedir. Bir başka deyişle bireylerin eğitimi her türlü ekonomik yatırımın önünde gelmelidir. Bu durum toplumsal yaşamın her alanında olduğu gibi, vergi ve benzeri mali külfetlerin paylaşılmasında da böyle olmalıdır.

Orta öğretimin ilk yıllarından başlayarak, sadece vergi ve benzeri kamusal külfetlerin bireyler tarafından paylaşılması gerektiği değil, vatandaş olmanın bütün hak ve yükümlülükleri konusunda genç nesil eğitilmelidir. Ayrıca, bütün vatandaşlara yönelik olarak, kitle iletişim araçlarından da yararlanarak, yaygın eğitim metoduyla; vatandaşlık ahlakı, bilinci, hak ve görevleri konusunda  bütün vatandaşlar eğitilmelidir.

Vergi dairelerinin duvarlarını, “vergilendirilmiş kazanç kutsaldır” ve benzeri özdeyişlerle süslemek en fazla vergisini vermeye gelen vatandaşları etkileyebilir. Asıl vergisini vermeyen kitleleri vergi vermeye ikna edecek, vergi vermenin ahlaki ve hukuki boyutlarını ön plana çıkaracak eğitimin ciddi bir biçimde  uygulanması gerekmektedir.

Vergi yükümlülerinin ödemeleri gereken vergiyi kaçırmadan ödemeleri gerekir. Her ne kadar vergi ödemeyenlere ahlaksız demek mümkün değilse de, vergi ahlakının zayıflaması, vergi yükümlülerinin vergiyi kaçırmaları demektir. Bu durum aynı zamanda vatandaşlık duygusunun zayıflaması anlamına gelir. Bu nedenle vergi ödeme gücü, vergi yükümlülüğü duygusunun, bilincinin ve vergi ödevi anlayışının gelişmiş olduğu ülkelerde; bu duygu  ve bilincin gelişmediği veya az geliştiği ülkelere göre daha yüksektir [9] .

b)      DENETİM MEKANİZMALARININ ETKİNLEŞTİRİLMESİ

1) VERGİ MÜKELLEFLERİNE YÖNELİK DENETİM MEKANİZMALARI

Yasa tasarısının genel gerekçesinde, kuruluşlara, faaliyetlerini vergi numaraları bazında manyetik ortamda verme yükümlülüğü getirileceği belirtilmiştir. Bununla amaçlanan, bilgisayar teknolojisinden de yararlanarak etkin bir vergi denetimi yapmaktır. Yine genel gerekçeye göre; tarımsal kazançların vergilendirilmesi usulü, stopaj olarak belirlenmekte, vergiden muaf esnafın muaflığı devam ettirilmekte, fakat bu grupların bu ayrıcalıktan faydalanabilmeleri belge toplama şartına bağlanmaktadır.

Verginin usulüne uygun ödenip ödenmediği, sunulan belgelerin gerçek olup olmadığı, etkin bir biçimde denetlenmelidir. Bu denetimi yapacaklar; Maliye Bakanlığı’nda çalışan kamu görevlileridir. Acaba, bu kamu görevlileri, etkin bir denetim yapacak araç ve gerece sahip midir? Acaba sayıları bu denetimleri yapmaya yeterli midir? Bu sorulara benim şu ana kadarki gözlemlerime dayanarak olumlu cevap vermem mümkün değildir. Çünkü, özellikle vergi iadesi için belge toplamanın son günleri yaklaştığında, hummalı bir belge toplama faaliyeti yaşanır. Ancak toplanan belgelerin büyük bir bölümü sahte belgedir, bunların çok azı tesadüfen denetlenerek yakalanabilmektedir. Bundan dolayı, hazır bir vergi reformu yapılmışken, etkin denetim mekanizmaları da kurulmalıdır.

2)      VERGİYİ TOPLAYAN İDARİ MAKAMLARA YÖNELİK DENETİM MEKANİZMALARI

Vergi  sisteminde kaçağın meydana gelmesi, sadece vergi mükelleflerinin vergi kaçırma eğilimlerinden kaynaklanmaz. Vergi ve benzeri kamusal gelirleri toplayan idari makamların [10] tutum ve davranışlarından da kaynaklanabilir. Örneğin, mükellefler üzerinde idari denetim yapmakla görevli vergi dairesi görevlilerinin görevlerini gereği gibi yapıp yapmadıklarının denetlenmesi son derece  önemlidir. Ayrıca, toplanması ve harcanması yerel yönetimlere bırakılan kamusal gelirlerin çoğu zaman populist yaklaşımlar nedeniyle toplanmadığına da şahit oluyoruz.

Bu verdiğim örnekler, vergi kaçağının oluşmasında ve yaygınlaşmasında, mükelleflerin tutum ve davranışlarından daha önemlidir. Çünkü, idarenin bu tür davranışları, mükellefleri vergi kaçırmaya özendirmekle kalmamakta, hukuk kurallarına uyulmasının gerekli ve zorunlu olduğu inancını da törpülemektedir. Bir toplumda hukuk kurallarına uyulması inancının zayıflaması, o toplumun hızlı bir biçimde kaosa sürüklenmesine yol açar.

Vergi de dahil olmak üzere, kamusal gelirleri toplamakla ve bu kamusal gelirleri ödeyen mükellefleri izlemekle görevli olan idarelerin de etkin biçimde denetlenmesi gerekmektedir. Denetim sonucunda sorumlu bulunan kamu görevlileri, cezai sorumlulukları nedeniyle yargılanmak üzere adli makamlara vakit geçirmeden sevk edilmelidir. Adli makamlara sevk edilen kamu görevlileri, doğal olarak görevi ihmal, görevi suistimal gibi memur suçlarından yargılanacaklardır.

Ancak bu denetim mekanizması Türkiye’de çok sık işletilmemektedir. Bundan dolayı da mükellefler, yasa gereği bildirmekle yükümlü oldukları bilgileri bile vergi dairelerine vermemektedirler. Bir başka deyişle, yasa gereği kayıt altına alınması gereken vergi doğuran ekonomik faaliyet bile, çoğu zaman, vergi idaresinin bazen, personel ve ekipman eksikliğinden, bazen da pasif tutumu nedeniyle, kayıt dışı kalmaktadır. Buna en güzel örnek, mesken kira gelirleri üzerinden alınması gereken vergi ile çevre temizlik vergisinin, sağlıklı bir biçimde toplanamamasını gösterebiliriz. Bu yüzden, vergi idarelerinin sıkı biçimde denetlenmesi gerekli ve zorunludur.

C) ERKEN ÖDEYENLERİ ÖDÜLLENDİRME İLE GEÇ ÖDEYENLERİ VEYA HİÇ ÖDEMEYENLERİ CAYDIRMA MEKANİZMALARININ KURULMASI

Bu mekanizmalar, vergi ve benzeri kamusal gelirlerin geç tahsil edilmesinden kaynaklanan değer kayıplarını önleyici niteliktedirler.

1) ÖDÜLENDİRİCİ MEKANİZMA

Mükellefler, enflasyonun da etkisiyle, yasalarda verilen ödeme sürelerinin son gününde vergi ve benzeri borçlarını ödemek istemektedirler. Bu durum, vergi dairelerinde son gün yığılmalarına ve izdihamlarına yol açmaktadır. Çoğu zaman da son günde ödemeye gelen bütün mükellefler, fiilen vergi dairelerinde olmalarına rağmen zamanında vergi borçlarını ödeyemedikleri için, ertesi günü cezalı veya faizli ödemek zorunda kalmaktadırlar.

Bu tür olumsuzluklardan kurtulmak için, vergi borcunu yasalarda verilen sürenin başlangıcında ödeyenlere, süreyi geçtikten sonraki ödemeler için öngörülen faiz veya ceza oranında vergi indiriminde bulunulabilir. Bu indirim, ödeme süresinin diğer günlerine de, ödeme süresinin başlangıcından uzaklaşıldığı oranda yansıtılabilir.

Bu önerilen sistem, vergi borcunu erken ödemeyi teşvik eden ödüllendirme sistemidir. Bu sistem sayesinde bir taraftan vergi toplamakla görevli vergi dairelerinde belirli günlerde iş yığılması önlenmiş olacak, diğer günler düşük kapasiteyle çalışan  personelin, ödeme süresinin son gününde yığılma nedeniyle fazla efor harcamayacak ve muhtemelen fazla mesai yapması önlenecektir. Diğer taraftan da mükellefin son günde yaşadığı stresten dolayı kamu idareleri ile arasında oluşacak soğukluk önlenecektir.

2) CEZALANDIRICI MEKANİZMA

Vergi ve benzeri mali yükümlülükler vaktinde ödenmezse, kamu bundan zarar görür. Dolayısıyla mükellefler elinde olmayan sebeplerle vaktinde vergi ve benzeri mali borçlarını ödemeyenler hariç, cezalandırılması gerekmektedir.

Her ülkenin vergi hukukunda olduğu gibi, bizim pozitif vergi hukukumuzda da vergi ziyaına [11] sebep olanlar hakkında bazı idari ve cezai yaptırımlar öngörülmüştür. Ancak mevcut vergi hukuku cezalarının çoğu caydırıcı olmaktan uzaktır. Bu durumu fark eden vergi reformu yasa tasarısı üzerine çalışanlar, vergi ceza sistemine caydırıcılık ve basitlik kazandırılmak istemişlerdir. Genel gerekçede belirtildiğine göre, vergi ziyaına sebep olanlara kaçırılan verginin bir katı tutarında ceza kesilecek kaçırılan  verginin ve kesilen cezanın zaman içinde değerinin aşınması engellenecek, vergi ziyaına sebep olanlar Maliye Bakanlığı’nca basın ve yayın organlarınca teşhir edilecek [12] , sahte belge düzenleyerek belge sistemini bozanlar hakkında  özgürlüğü bağlayıcı cezalar tertip edilecektir. Mevcut sistemde kaçakçılık için kayba uğratılan vergi, kendisinin  üç katı tutarında idari para cezası ile birlikte tahsil edilmektedir. Adli ceza olarak da kaçakçılık suçu işleyenlere 3-5 arasında ağır hapis cezası verilmekte ve paraya da çevrilememektedir. Ayrıca bazı durumların gerçekleşmesi halinde  Maliye Bakanlığı’nın  teşhir yetkisi de mevcuttur. Bana  göre, mevcut sistem daha caydırıcı görünmektedir.

Vergi ödemekten kaçınmayı caydırmak için, bunlara ek olarak naçizane önerim; bireyler herhangi bir kamu hizmetine gireceği zaman, bir idari izin veya ruhsat ve benzeri şeyler alacağı zaman, tıpkı cumhuriyet savcılığından iyi hal ilmühaberi alınmasının zorunlu olduğu gibi vergi borcunun olmadığına dair yazı da alınmalıdır. Artık tek vergi numarası uygulamasına da geçileceğine göre, böyle bir uygulama daha kolay yapılabilir. Vergi borcu olanların, tıpkı yurt dışına çıkışları engellendiği gibi, bu borçlarını ödeyinceye kadar, kamu hizmetine girişleri engellenmeli, her hangi bir mesleki faaliyet için ruhsat veya izin başvuruları reddelilmelidir.

Önerdiğim yasaklamalar, ilk etapta vergi ile bir ilgisi yokmuş gibi görünebilir. Fakat, vergi ve benzeri mali yükümlülükler, kamu tüzel kişilerinin topluma daha iyi kamu hizmeti sunması için konulmuştur. Eğer bireyler bu hizmetlerin kesintisiz ve düzgün işletilmesini istiyorlarsa, kendilerine düşen toplumsal külfetlere de katlanmak zorundadırlar.

Herhangi bir vergi mükellefi, bir mükellefin göstermesi gereken bütün dikkat ve ihtimamı göstermesine rağmen zamanında vergisini ödeyememişse, o mükellef cezalandırılmamalıdır. Ancak, dikkatli ve özenli bir mükellefin alması gereken bütün önlemleri aldığını da ispat etmek zorundadır.

SONUÇ

Sonucu, izninizle bir fıkrayla bitirmek istiyorum: Deveye sormuşlar boynun neden eğri diye. O da “nerem doğru ki?” diye cevap vermiş. Biz de vergi gelirlerinin artırılması için sadece vergi hukukuyla doğrudan ilintili yasalarda değişiklik yaparak sonuca varamayız. Bunlara ek olarak, vatandaşlık eğitiminden, vergi sistemine olan inancın yerleştirilmesine kadar, etkili bir denetimden ödüllendirme ve caydırma mekanizmalarına kadar köklü reformlar yapmalıyız. Saygılar sunarım.

---