KAMU BÜROKRASİSİ VE DENETİM YOLLARI

GİRİŞ

Kamu bürokrasisi özellikle geri kalmış ülkelerde, öyle korkunç bir saltanat kurmuş, işleri öylesine mevzuat ve menfaat çemberine almıştır ki ülkelerin kalkınmalarını, işçinin ve halkın sosyal kaderini dahi kendi zihniyetine göre çizmiştir.

Sosyalist ülkelere oranla liberalizm gibi bürokratik örgütlenmenin sınırlı kaldığı ekonomik ve siyasal sistemlerin uygulandığı ülkelerde bile kamu bürokrasisi ciddi şekilde sorunlar yaratmaktadır.

Fransız düşünür Andre Piettre’nin kendi cemiyetine bakarak söylediği gibi; “toplumlar din içinde doğar, bürokrasi içinde ölürler.”

Weber anlamında toplum için gerekli olan bürokrasi kavramı, günümüz kamu yönetiminde anlamını kısmen kaybetmiş, halkın gözünde; konumunu çıkarları için kullanan hantal bir örgüt ve işlerin aksadığı, yürümediği, kırtasiyeciliğin had safhada olduğu bir teşkilat anlamı kazanmıştır. Günümüz kamu bürokrasilerine baktığımızda halkın bu bakış açısındaki haklılığı görmemek mümkün değildir.

Bu çalışmamızda kamu bürokrasisi ve kamu bürokrasisinin kontrol yolları üzerinde durmaya çalıştık. Çalışmamız üç bölümden oluşmaktadır. Çalışmamızın birinci bölümünde; kamu bürokrasisi kavramı  ve özellikleri, ikinci bölümde; kamu bürokrasisinin görebildiğimiz olumsuzlukları ve üçüncü bölümde ise; kamu bürokrasisinin kontrol yolları anlatılmıştır. Çalışmamız genel olarak bilgi verme amacı taşıdığından, öneriler, çözüm yolları üzerinde durulmamıştır.

KAMU BÜROKRASİSİ

KAMU BÜROKRASİSİ KAVRAMI

Çağdaş bir devlet olmayı kabullenen veya en azından bu yolda çaba sarf eden ülkemizde de dahil olmak üzere devlet sektöründe bürokrasinin ağır işlemesinden, yetersiz oluşundan, revizyona ihtiyaç duyulduğundan şikayet edile gelmiştir. Hemen hemen her konunun siyasi bir bütünlük arz ettiği günümüz toplumlarındaki siyasal sistemlerin en belirgin özellikleri arasında, bu sistemlerin bürokratikleşmiş bir yapı içinde işlemeleri gelmektedir.

Çağdaş siyasi sistemlerde bu yönetim aygıtının aksamadan işleyebilmesi için yasal ve rasyonel nitelikte düzenlemeler yapılarak aksayan yönlerin giderilmesine çalışılmaktadır. Ancak yapılan bu düzenlemelerin idari bir reform mu yoksa bürokratik bir reform mu olduğu tartışılabilir niteliktedir.

Ülkemizde bürokratik mekanizmanın iyi çalışmadığı yolunda türlü yakınmalar dile getirilmektedir. Güncel olanlardan birkaçını sıralarsak; terör ve anarşinin önlenememesi, pahalılığın durdurulamaması, sağlık hizmetlerinin gereği gibi verilememesi, eğitimde eksiklik ve kopukluklar, trafik kazalarındaki yüksek oran başlıcalarıdır. [1] Bu yakınmalardan kamu bürokrasisini ilgilendirenlerin nedenlerini anlayabilmek için bürokrasimizin özelliklerini ve içinde bulunduğu koşulları bilmek gerekir.

Kamu bürokrasisi deyimiyle, kamu hizmeti üretmek için kurulmuş olan bürokratik yapıları anlıyoruz. Sosyal devlet ilkesinin gelişmesine paralel olarak kamu bürokrasisi de günlük yaşamda önemli bir konum haline gelmiştir. Çevremizde güvenlik, sağlık, eğitim, haberleşme, ulaşım gibi bir çok temel hizmetler bürokratik örgütlerce gerçekleştirilmektedir. Bürokrasinin toplumsal ve ekonomik ilişkilerdeki ağırlığı her geçen gün daha da artmaktadır.

Vatandaş olarak da kamu bürokrasisinin ürettiği mal ve hizmetlerden, doğumdan ölüme kadar her gün yararlanmaktayız. Eski zamanlarda ismi bilinmeyen bir çok faaliyet bugün kamu bürokrasisinin uğraş alanı haline gelmiştir. Devlet; klasik devlet anlayışının dışına taşarak işlevlerini geliştirmiştir. Artık devlet, adaleti ve güvenliği sağlamanın yanında domates, patates bile yetiştirmeye başlayan bir devlet halini almıştır. Buna paralel olarak da kamu bürokrasisi büyüdükçe büyümüş ve o oranda da karmaşık bir yapıya kavuşmuştur.

Türkiye’de devlet, yıllardan beri hep üstüne vazife olmayan işlerle uğraşmıştır. Asli görevlerini bir kenara iten devlet, bazı tüketim mal ve hizmetlerini üreterek kendine başarı yolları aramıştır. Böylelikle, her şeyle kendini görevli gören devlet, aşırı kilo almış bir insan durumuna düşmüştür. Nasıl ki aşırı şişman bir insan hareket etme zorluğu çeker, kalp rahatsızlığı riski ile yaşarsa, hantal devletinde durumu aynıdır. [2] Bilindiği üzere bürokrasi, siyasaların uygulama aracıdır. Bu nedenle, bürokratik mekanizmanın iyi işlemediği zamanlarda en iyi siyasalar dahi uygulama alanı bulamazlar. Sağlam ve iyi işleyen bürokratik yapılar ülkedeki sisteminde koruyucusudurlar. Bürokratik örgüt, her örgüt gibi belli bir siyasal, toplumsal, ekonomik, teknolojik ve kültürel çevrede varlığını sürdürür. Bu çevredeki oluşumlar bürokratik yapıyı da doğal olarak etkiler. Örneğin, ülkemizdeki hızlı nüfus artışı, sanayileşme ve kentleşme gibi çevresel etmenler, bürokrasiyi de büyük ölçüde etkileyerek ona önemli görevler yüklemektedir.

Daha etkin bir kamu yönetimi gereksiniminin ürünü olan kamu bürokrasisi, bu işlevi yerine getirebilmek için, uzmanlaşmayı ve görev bölünmelerini daha ileriye götürmek durumundadır. Böyle bir gelişme ise bürokratlara büyük bir güç kazandırmaktadır. Uzman olmayan ve yönetime geçici olarak gelen siyaset adamlarının yanında konunun uzmanı olup, o görevde uzun süredir bulunan bürokratların varlığı, ağırlığın devlet bürokrasisine kaymasını doğal kılmıştır. [3]

KAMU BÜROKRASİSİNİ DİĞER BÜROKRASİLERDEN AYIRAN UNSURLAR

Günümüzde çalışma ve iş bölümü alanında önde gelen özelliklerden biri etkin nüfusun giderek artan bir bölümünün hizmetler kesiminde çalışmasıdır. Hizmetler kesiminde ücretliler içinde beyaz yakalıların, “memurların” artışı devlet bürokrasisini doğurmuştur. [4] Bu bağlamda kamu bürokrasilerini diğer bürokrasilerden ayır deden özellikleri şu şekilde sıralayabiliriz.

· Devlet faaliyetlerinin kapsamı, yoğunluğu

· Kamuya karşı hesap verme mükellefiyeti

· Kamu bürokrasisinin siyasi karakteri

Devlet Faaliyetlerinin Kapsamı ve Yoğunluğu

Daha öncede belirtildiği gibi sosyal devlet ilkesine paralel olarak asıl görevi adalet ve güvenlik olması gereken devletin günümüzde görevleri son derecede artmıştır. Artık modern devlet, kendisinden istenen her türlü alana el atmakta ve çok değişik görevler yüklenmektedir.

Devletten beklenen bu çeşitli yeni hizmetlerin sayısı az gelişmiş ülkelerde büsbütün kabarmakta, dolayısıyla henüz ekonomik bakımdan kalkınamamış ülkelerde kamu bürokrasisinin sırtına ağır yükler çökmektedir. [5] Devlet bürokrasisindeki bu aşırı vazifeler ile bürokratik örgüt gün geçtikçe kabarmakta, tesir derecesini de artırmaktadır.

Devlet, bir yandan varolan ilişkiler düzen ve dengesinin bozulmaması için bir takım ekonomik ve teknik görevler yüklenirken öte yandan daha etkili çalışması gereken sınırlatıcı yönetim birimlerine sahip olmaya gerek duymuştur. Başka bir değişle, devlet bir yandan polis, adalet ve savunma görevlerini nicelik ve nitelik bakımından daha etkili bir duruma getirirken öte yandan yönetilenlere bir takım hizmetler sağlayan ve onların yaşantılarını kolaylaştırmak amacına yönelmiş ekonomik ve teknik görevler yüklenmiştir. [6]

Kamuya Karşı Hesap Verme Mükellefiyeti

Kamu bürokrasisini diğer bürokrasilerden ayıran diğer bir özellik, demokratik ölçülere uygun olarak, kamuya karşı her zaman hesap verme mükellefiyetidir. Bu sorumluluğunun bilincinde olan  bürokrat, görevini ifa ederken yapmış olduğu işlemlerini her zaman haklı ve titiz tenkitlere karşı koyabilecek mahiyette olmasına dikkat etmelidir.

Genellikle ajanlar sorumluluktan kaçmak istediklerinde, önlerine gelen somut bir olayın çözümünü yazılı bir kuralın ruhuna değil, lafzına dayandırmak isterler. Böylece, kendilerini kuralların kastettiğinden daha dar sınırlar ve kalıplar içine koyarlar. İşin şeklinin aslından daha önemli olduğu kanısını uyandıran uygulamalar içine girerler. Karşılaştıkları bir sorunun çözümü için  uygun bir kural bulamadıklarında, konu ile ilgili önceki bir uygulamanın olup olmadığına bakarlar. Benzer bir uygulama bulamadıklarında inisiyatif kullanmaktan kaçınırlar; çözümsüzlüğü ya da “hayır” demeyi tercih ederler. [7] Sorumlu ve demokratik zihniyetli bir kamu bürokrasisinin temel şartı, her zaman yoklanabilmesidir. Ancak yapılan bu yoklamalar sorumluluğu yüklenme duygusunu giderek azaltmaktadır.

Devlet bürokrasisi lugatında ki menfi fiiller “olmaz, hayır, yok” gibi en sık ve zevkle kullanılan sözler sorumluluktan kaçma duygusunun eseridir. Zamanla bürokratların bu yanlış tutumları halkın devleti hasım görmesi neticesini doğurmuştur. [8]

Kamu Bürokrasisinin Siyasi Karakteri

Politikanın kamu yönetimi ile bir ilişiğinin olmadığını ya da olmaması gerektiğini ileri sürmek hatalı olur. İdarenin görevi, geniş ölçüde, devletin yüksek organları tarafından alınan siyasi kararları icra etmektir. [9] Yönetimin siyasi karakter taşıması olgusu yönetim-siyaset ilişkileri sorununun bir parçası olarak incelenebilir. Yönetim-siyaset ilişkileri ise daha geniş bir çerçevede devlet kuramı, toplumda bürokrasinin konumu ve işlevi gibi sorunlara bağlı olarak ele alınabilir. [10]

Siyasallaşmanın kamu bürokrasisi açısından çıkaracağı sakıncalar da önemlidir. Yükselmenin en kestirme yolunun ehliyet, liyakat ve başarı yerine siyasal parti yada kişilerle iyi ilişkilerden geçtiği sonucuna varan bir bürokrat ister istemez siyasete bulaşacaktır. Bu yol bir yandan gençlerin çabuk yükselme tutkularını kamçılarken öte yandan kamu görevlilerini olduğundan başka gözükme suretiyle yükselme çabasına sürükleyecektir.

Grup teşkilatlarının çeşitliliği, aralarındaki gerginlik, anlaşmazlık ve rekabeti artırmaktadır. Devlet ise bunların ortasında siyasi otoritesine dayanarak ancak tavizli hal çarelerine başvurabilir. Buna karşılık bu çeşitli katmanların taleplerini yerine getirebilmek için iyi bir şekilde işleyen bürokratik kurum olmalıdır. Esas mesele siyasi kudretin büsbütün silinmesi değil, devletin idari cihazına nüfus eden bürokratik usul ve tekniklerin bu siyasi otorite ile bağdaştırılmasıdır. [11]

TÜRK KAMU BÜROKRASİSİNDE YÖNETSEL YAPININ YOĞUNLUĞU

Siyasal ve iktisadi rejimleri ne olursa olsun, günümüzün bütün siyasal sistemlerde gelişmeyle ilintili olarak daha yaygın ve daha yoğun bir yönetim yapısını görüyoruz. [12] Yirminci yüzyılın devleti demokratlaşma, sanayileşme, kentleşme, kamu girişimlerinin artması gibi olguların baskısı altında giderek daha fazla memur veya benzeri statülerde kişiler çalıştırma durumundadır. Eskiden daha çok geleneksel liderlere ve ailelere düşen toplumsal işlevleri yüklenen günümüz devleti, yeni vazifelerini yerine getirmek için çağdaş kamu örgütleri kurmuş, bunun sonucunda sayıları giderek artan memurlar ordusuna sahip olmuştur. Kamu bürokrasisi işsizlerin iş ve aş kapısı olmuştur. Ekonomik yaşamı ve sosyal yaşamı düzenleyen ve bu alanlarda kendisi de bir girişimci olarak katılan devletin gereken uzman kişilerden yararlanmasını doğal karşılamak gerekir.

Mutlak suretle hükümete bağlı geniş bir sınıf belirmesi anayasalar için ciddi bir tehlike teşkil etmiştir. Amirlerinin keyfi icraatına karşı memurları korumak amacı ile muhtelif tedbirler alınmıştır. Lakin elde edilen netice, disiplinin gevşemesi ve vazifenin ihmale uğraması olmuştur. [13] Memurun vazifesinde ne dereceye kadar muvaffak olabildiğini gösterecek hakiki bir ölçünün bulunmaması, yenilmesi imkansız güçlükler doğurmuştur. Bu yüzden bir çok ihtiraslar sönmüş, insiyatif duygusu kaybolmuş ve kabil olduğu kadar az çalışmak arzusu kökleşmiştir. Bürokrat yalnız aldığı talimata riayet etmiş olmak maksadı ile çalışmış ve vazifede hakikaten muvaffak olabilmek hevesini kaybetmiştir. [14]

Türlü iç ve dış politika sorunlarını çözümleyebilmek savıyla siyasal partiler iktidara gelebilme mücadelesi yapmaktadırlar. Gerçekte iktidara yeni gelen siyasal parti, geçmiş iktidarın devlet kadrolarını partizan kişilerle işgal ettiği savını ileri sürerek, işgale son vermek amacıyla bu kişileri bulundukları görevlerden almayı ve yerlerine yansız adı altında kendi görüşlerini benimsemiş kişileri getirmeyi doğal saymaktadır. [15] İktidarın gelip geçici olmasına karşılık, bürokrasinin kalıcı ve sürekli olması iktidar değişikliklerine bağlı olarak bu türlü atamaların yapılmasına tepki doğurmaktadır.

DEVLET BÜROKRASİSİ KARŞISINDA HÜRRİYET VE EŞİTLİK

Sanayileşen, kentleşen ve giderek anonimleşen bir yapının hakim olduğu çağdaş toplumlarda demokrasi ve kamu bürokrasisi bütün çelişkili görünümlerine rağmen, hep birlikte yer almaya devam etmişlerdir.

Kamu örgütünde bürokrasi, keyfiliği, sürprizi, olağan dışılığı asgariye çeken bir anlayışa sahiptir. Demokrasi eşitliği ön plana koyduğu müddetçe bürokrasinin kişiler üstü niteliği hayatı daha çok biçimde “tahmin edilebilir” bir mecraya çekmektedir.

İnsanların çoğu tarafından bir bela diye nitelendirilen kamu bürokrasilerinde, çağdaşlık durumları ne denli demokrasiyi gündeme getiriyorsa o denli bürokrasiyi de gündeme getirmektedir. Başka bir ifadeyle bürokrasi, çağdaşlık gereği talep edilen demokrasinin bir anlamda öteki yüzü olarak karşımıza çıkıyor. Demokrasi ve bürokrasi, yan yana birlikte çağdaşlık görünümü veriyor. Hemen hemen bütün kamu iklimlerinde daha fazla bürokrasi talebi vardır. Hiç bir iklim bürokrasiyi onaylamaz. Ancak o, gene de demokrasinin yanı başında, başlangıçta görünmeyen, ama sonradan kendisini olabildiğine hissettiren bir gerçek olarak çağdaşlığı simgeler. Açıkçası, demokrasi ve bürokrasi çağdaşlığın yazı ve tuğrası gibidir. [16]

Günümüz kamu bürokrasisinde, bürokrasinin doğrudan halka karşı sorumluluğu bulunmamaktadır. Bürokrasi aynı zamanda karar alma sürecinde siyasi katılım imkanlarını ve alanlarını daraltmakta ya da büsbütün yok etmektedir. Bu durumda günümüzdeki bürokratikleşme eğiliminin, demokratik kurumların işlevlerini olumsuz yönde etkilemekte olduğunu göstermektedir. [17]

Son yıllarda devletin artan görevleri devamlı suretle yeni sahalara yayılmakta ve devlet böylece ferdin mülkü, malı hatta şahsın üzerinde gittikçe artan bir nüfus tesis etmektedir. Kamu bürokrasisinin ideal bir biçimde işlemesi, her şeyden önce hürriyet fikrinin bürokratik örgütlenmede kök sarmış olmasına bağlıdır. Bir bakıma özgürlükler, kamu bürokrasisinin yarattığı örneklere göre şekillenmektedir.

Modern kamu bürokrasisinde eşitlik fikri, liberal devrin sistemine uygun olarak, kanun önünde eşitlik ilkesinde köklü değişiklikler yapmıştır. Eskiden bütün fertleri kanun önünde eşit olarak ilan eden hukuki statünün yerine, özel görevlerin farklılığı ve çeşitliliğine rağmen bunların herkese açık olması prensibi almıştır. [18]

Kamu bürokrasisinin elinde mevcut bulunan değişik imkanlar iki ciddi tehlikeye yol açmıştır. Bunlardan birincisi, kamu bürokrasisi namına hareket edenlerin, kendilerine emanet edilen yetkileri kötüye kullanıp, şahsi menfaatlerinin tatminine kullanmalarıdır. İkincisi ise, toplumda varlıkları kabul edilen baskı gruplarının kamu bürokrasisi üzerinde aşırı baskı kurup kendi inanç, duygu ve siyasi düşüncelerine göre bunları kendi çıkarları doğrultusunda çalıştırmalarıdır. Bu da kamu bürokrasisi karşısında hürriyet ve eşitliğin askıya alınması, rafa kaldırılması sonucunu doğurabilmektedir.

Üst katları tutan bürokrat, tacir, aydın ortaklığı, milletin idaresine istedikleri biçimi vermeye çalışmaktadırlar. Demokrasi ve meclis hakimiyeti fikrini savunmak cesaretini gösteren kimselere, tüccarı, gazetecisi, sanayicisi, hepten düşman olmuşlardır. Çünkü menfaatin milletten değil de bürokratlardan geleceği fikrine saplanmışlardır. [19]

KAMU BÜROKRASİSİ VE TEKNOKRASİ

Günümüz kamu bürokrasileri, genişçe yüklendiği görevlere ilintili olarak, hem yetişme hem de problemlerin çözümündeki davranışları yönünden, genel yönetici ve politikacılarından farklı olarak teknokratların etkisi altına girmiştir. Genel bir formasyona sahip olan yöneticilerin, bu formasyonları kullanarak artık her eylemi matematiğe ve tekniğe dayalı yönetim örgütlerini idare etmeleri olanaksızdır. Yönetimin görevleri teknikleşmiştir. Sağduyu yeterli değildir. Her yönetsel girişimi düzenleyen ve uygulayanların o konunun uzmanı olmaları gerekmektedir. [20]

Teknokratlar özel bilgiyi çok iyi bilmekten dolayıdır ki güçlü bir otoriteye sahiptirler. Bu otorite hem işlevseldir, hem de hiyerarşiktir. Hiyerarşik otorite örgüt içinde geçirilen süre ile ilgili olup zamanla kazanılmıştır. İşlevsel otoritenin kaynağı ise bilimsel olmaktır. Bu otorite sayesinde teknokrat; bürokrasi içinde sadece bir danışman değil hem alternatifleri gösteren, hem de karar sırasında bu alternatiflerden birini seçen veya seçebilen kimsedir.

Kamu bürokrasisinde günümüzde işler amatör görevlilerce değil, yaptıkları işte uzmanlaşmış meslekten görevlilerce yürütülür. Çünkü gelişmeler idari görevlerin yüksek derecede yetkin ve iyi yetişmiş, uzmanlaşmış görevlilerce yerine getirilmesini zorunlu kılmıştır. [21]

Günümüzde kamu bürokrasisinde görev yapan en küçük memura karşı gelmek, devlete karşı gelmek olarak görülür ve cezalandırılır. Arkasına geçtiği küçük bir masa kendisini içinden  çıktığı toplumdan ayırmaya, yukardan bakmaya yeterlidir. Elindeki kalem bir hizmet aracı değil bir kılıçtır. Rejimin karakteri ne kadar sert ise bürokratta o derece güçlü ve insafsız olur. [22]

Kamu bürokrasisinde bürokratı güçlendiren profesyonellik sayesinde bürokratlar siyasileri etkiler duruma gelmişlerdir. Devletin, hizmet devletine dönüşmesiyle birlikte profesyonel görevlilere de gereksinim doğdu. Toplum bunların sunduğu hizmetlere, daha fazla bağımlı hale geldi. Böylelikle kamu bürokrasisinde bürokrat ve teknokratlardan oluşan profesyonel yönetici sınıf meydana çıktı. [23]  

Teknokratlar özellikleri sayesinde siyasal iktidarı değil, yönetimi ele geçirmiştir. Bu açıdan teknokrat belli bilimsel ve tekniğe bağlı düşüncenin, ortamın olanakları arasında açığa vurulması sonucunda doğan yönetim görevlisini ifade eder.

KAMU BÜROKRASİSİNİN SORUNLARI

Çağdaş devletlerde kamu yönetiminin kendisi ve onu oluşturan hemen her birim kendi içinde değişik derecelerde bürokratik modele göre örgütlenir ve işler. Bürokratik örgütlenmiş idare içindeki ilişki ve işlemlerin, önceden saptanmış kurallar çerçevesinde yürüyeceğini varsayar. Birim ve kişilerin davranışlarının önceden kestirilebilir olduğunu temel alır. Gerçekte bürokratik yönetim sisteminin belirli bazı kusurları, üzerine dayandığı ilkelerin uygulanmasından ileri gelir ya da onun etkililiğini sağlamaya yönelik öğelerin her birinin aynı zamanda olumsuz sonuçlar doğurmaya elverişli olduğunu da gözlemek kolaydır.

Ancak eleştirilen ve ileri sürülen sakıncalar, bürokratik örgütlenmenin özüne ve meşruluğuna doğrudan dokunmaz. Sadece işleyişinin daha gerçekçi görünümünü kabul etmeye sevk eder.

KAMU BÜROKRASİSİNİN MERKEZİYETÇİ VE STATİKOCU NİTELİĞİ

Merkeziyetçilik; her devlette var olması doğal olan yasama, yürütme ve yargıya ilişkin tüm yetkilerin merkezde bir elde toplanmasıdır. Kısacası kamu gücünün tamamı, merkezi bir otoritede toplanır ve her iş merkezden yönetilir. Bu durumda, ister yerel  düzeyde ister ülke düzeyinde olsun tüm kamu hizmetleri devletin tüzel kişiliğinde toplanır ve merkez ya da merkez hiyerarşisine dahil örgütlerce gerçekleştirilir. [24]

Türk kamu bürokrasisinin temel özelliklerinin başında Tanzimat’tan beri son derece merkezci ve katı kurallara bağlı bir tutum izlemesi gelmektedir. Devletin bekası, devamlılığı önceden belirlenen kurallara sıkı sıkıya bağlılıkla sağlanabileceği inancı yerleşmiştir.

Türkiye’nin siyasi ve idari rejimi, toplumu kontrol etmek ve devleti toplum karşısında korumak amacına göre biçimlendirildiği için esas itibariyle yerinden yönetime, yetki devrine ve sivilleşmeye fazla açık değildir. [25]

Merkeziyetçiliğin hakim olduğu kamu bürokrasisinde önemli olan işin acele olarak yapılması değil, prosedüre, formalitelere uygun olarak yapılmasıdır. Formalitelere dayalı işlemlerle bile üst düzey bürokratlar meşgul olmaktadır. Bunun nedeni ise üstlerin astlarına yetki ve sorumluluk vermemesinde yatar. Genellikle üstler, otoriteyi paylaşmamak ve astların kendilerine potansiyel rakip olmasını önlemek için yetki devrinde pek istekli hareket etmezler.

Türkiye’deki merkeziyetçiliğin katı olmasında siyasi iktidarın rolü unutulmamalıdır. Siyasi iktidar kamu bürokrasisine tam egemen olamadığı için, onu politize ederek ve yetkileri kendinde toplayarak gücünü kırmaya çalışmaktadır. [26]

Ülkemizde merkezi idare, yerel yönetimlere yetki ve kaynak aktarımında cimri davranmakta, otoritelerinden taviz vermemektedirler. Yetki ve mali kaynaktan yoksun yerel yönetim birimleri merkezi idarenin vereceği sadakalara el açar duruma gelmişlerdir. Bu da merkezi yönetime bağlılığı daha da kuvvetleştirmektedir. Seçilmiş başkanların atanmış valilerce yönetilmesi de ayrı bir tartışma konusudur.

Merkezi idarenin yerel yönetimler üzerinde uyguladığı vesayet denetimi de kamu bürokrasisin sorunlarından bir diğeridir. Merkezi idare bu yetkilerini zaman zaman  kötüye kullanmakta ve kamu bürokrasisinin işlemesini sekteye uğratmaktadır.

KIRTASİYECİLİK VE AŞIRI FORMALİTELER

Merkezden yönetim, kırtasiyeciliği artırır. Karar alma yetkisinin merkezde olması, taşradaki memurun merkez ile yazışmasını gerektirir. Gerçekte uzaktan, yerel gereksinmelerin saptanması da zordur. Saptanan yerel gereksinimler çoğu kez gerçeklere uymaz. [27] Bugün büyük kuruluşlarda bürokratik idare mevcuttur. Bu büyük kuruluşların kamu kesiminde veya sanayi alanında bulunmaları eğitim, sağlık veya din müesseselerinde var olmaları önemli değildir. Tekmil büyük kuruluşlar bir bakıma kırtasiyecikle çalışırlar. [28]

Ülkemiz kamu bürokrasisinde kırtasiyecilik olgusu oldukça yaygındır. Türkiye’de vatandaş devlet kapısına taşınmayı bir mükellefiyet gibi görür. Korkmadan gitmesi ve gittiğinde saygı görmesi beklenir. Oysa giderken korkuyor sonrada onuru yara alıyor. Bu insan idareye kırgındır, güveni yoktur. Dünyada en çok vesikalık fotoğraf ve resmi pul kullanan ülkeyiz. İnsanımız otoriteye susamış, kompleksli kimselerin poligondaki hedefidir. İnsanları hareketsizliğe, menfi görmeye zorlar. Güçsüze karşı ceberrut güçlüye karşı kadife eldivenlidir. İnsanları mutlu etmenin değil zevkini, lüzumunu dahi kabullenmiş değildir. “Bugün git, yarın gel” moral işkencesinden asla taviz de vermez. [29]

Kamu bürokrasisin de üstlerin astlara yetki devretmemesi nedeniyle astlar her türlü konuyu üstlerine aktarmak  ve üstlerden gelecek cevaplara göre hareket etme eğilimine girip, sorumluluk yüklenmekten kaçınmaktadırlar. Bu durum da kırtasiyeciliği ve aşırı formalitelere bağlılığı kamçılamaktadır.

YÖNETİMDE GİZLİLİK VE DIŞA KAPALILIK

Türkiye’de kamu bürokrasisi veya genel olarak devlet, çok gizemli bir dünya olarak görülmektedir. Vatandaşlar devleti, içine girilmez, içeride neler olup bittiği bilinmez bir yapı olarak tanımaktadırlar. Bunun en önemli sebebi, yönetim sistemine egemen olan gizlilik ve dışa kapalılıktır. Burada hemen belirtilmelidir ki Alman İdari Usul Yasasının 29. Maddesi, idare nezdinde bulunan, idari işlemin tarafı niteliğindeki kişilerin idari usul süreci devam ederken idari bilgi ve belgelere ulaşmalarını açıkça mümkün kılmıştır. [30] Gizlilik; yönetimin işleyiş aşamasında oluşan, bilgi, belge ve diğer verilerin açıklanmamasıdır. Kapalılık ise kamu kurum ve kuruluşlarının dıştan gelen her türlü etkiye karşı duyarsız kalmasını, çoğu işlem ve eylemlerin dıştan görülmemesini ve alınan kararların gerekçelerinin açıklanmamasını ifade eder. [31]

Yönetimde gizliliğin en önemli sebebi, yönetici ve memurların kendilerini kamu oyu ve halkın eleştirilerine karşı korumak istemeleridir. Yönetime ilişkin yasalar, gizliliği ve resmi sır kavramını, memurların kendi amaçları doğrultusunda kullanmalarına olanak vermektedir. Bu durum, kurum içindeki yolsuzlukların saklanmasına ortam hazırlamakta ve vatandaşı kamu bürokrasisi karşısında savunmasız ve güçsüz hale getirmektedir. [32]

İdarede bürokrasinin kapalılık eğiliminin birçok nedenleri mevcuttur. Tarihsel nedenler arasında Osmanlı Devletinin uyguladığı kapıkulu geleneğinin [33] yanında Tanzimat ile birlikte bürokrasinin güçlenmesi de sayılmaktadır. Bürokrasinin Tanzimatla güçlenmesinde en önemli faktör “batılılaşma hareketinin bürokratlarca yürütülmesi”nin yanında devletteki “dağılma korkusunun devleti güçlendirmeyi zorunlu kılması”dır. Devletin güçlenmeyi kurumsallaşma yoluyla gerçekleştirmesinden bürokrasinin güçlenmesi kaçınılmazdır. [34] Halen yürürlükte bulunan mevzuatımız da gizlilik ve sır geleneğini kurumsallaştırma yolunda mesafe almaktadır. 657 sayılı DMK’nın 15. ve buna bağlı 31. maddesi memurların kamu görevleri ile ilgili olarak edindikleri bilgileri ilgili bakan veya valinin izni olmadıkça  açıklamalarını yasaklamıştır. DMK’nın bu hükümleri uygulamada halkın veya medyanın kamu hizmetleri ile ilgili bilgileri öğrenmelerini güçleştirmekte, bazı hallerde tamamen yok etmektedir. Buna paralel olarak TCK’da memurların açıklama yapmama yasağının sınırlarını oldukça genişletmiştir. TCK’da “devlet gizliliği”ni düzenleyen 132-138. maddeleri, “mesleki sırları ifşa” yı düzenleyen 198. maddesi, “memurluk sırrını ifşa”yı düzenleyen 129. maddesi ve “fenni ve sınai sırları ifşa“yı düzenleyen 364. maddesi ile bu konudaki tutuculuğunu göz önüne sermiştir.

Yasalarımızda yer alan ve bu kadar geniş yorumlanabilen gizlilik ve sır uygulaması sonucu kamu bürokrasisini denetlemek çok zor bir hale gelmiştir. “Bugün git, yarın gel” mantığı karşısında vatandaş savunmasız ve çaresiz kalmıştır. Bu durum bürokrat ile halk arasındaki ilişkilerin bozulmasına yol açmıştır. Hatta çoğu durumda basit istatistiki bilgiler dahi saklanmak durumunda kalmıştır.

KAMU BÜROKRASİSİNDE BÜYÜME

Kamu bürokrasisinde ki her kamu kurumu, hizmetin kalitesini iyileştirmekten daha çok, doğasında var olan büyüme sayesinde mevcut örgütsel yapıyı, bütçe olanaklarını, personel sayısını, sosyal tesisler ve hizmet araçlarını artırmak ve diğer kurumlarla bu alanlarda rekabet etmek için çalışır. [35]

Sosyal devlet ilkesine paralel olarak, güncel yaşamda personel açığının kapatılması durumu hemen her gün somut örneklerle karşımıza çıkmaktadır. Sağlık, eğitim, belde, kolluk, alt yapı hizmetlerinde sürekli doyurulmamış beklentiler ve istemler kalmaktadır. İşte bu istihdam alanları siyasilerimizin iştahını kabartmakta ve siyasi partilerin işçi yerleştirme alanı olarak kullanılmaktadır.

Bu açık, sistem üzerinde istemlerin yoğunluğu ve beceri düzeyi oranında baskıya nedendir. Açığın dışında kalmak, eksik olan kamu hizmeti üretiminden yararlanmak, yönetim çevresinde çok keskin bir rekabet olgusunu ister istemez doğuracaktır ve de doğurmuştur. Açık küçüldükçe rekabet keskinleşmekte ve yönetime egemen olmak için girişilen baskıların yoğunluğu artmaktadır. [36]

Ülkemizde yukarıda bahsedilen sebeplerden dolayı, yapısal reformların gerçekleştirilmemesine rağmen, gelişen yeni ihtiyaçları karşılamak amacıyla personel açısından sürekli bir değişim söz konusudur. Kamu hizmetlerinin genişleyip yaygınlaşmasından ve de işsizliği hafifletmek için devlet memurluğunun kullanılmasından dolayıdır ki kamudaki personel sayısındaki artış nüfus artışı hızından fazla olmuştur. Sonuçta da ortaya hantal bir bürokrasi çıkmıştır.

KAMU BÜROKRASİSİNDE SİYASALLAŞMA

Türk kamu bürokrasisinde siyasallaşmayı anlatabilmek amacıyla değişik terimler kullanılmaktadır. Örneğin “partizanlık”, “partilileştirilme”gibi.

Kamu bürokrasisi alışıla gelmiş biçimde, değişen siyasal iktidarlara hizmet verebilen bir örgütsel yapı olarak kabul edilir. Kamu görevlilerinin yansız ve bir siyasal görüşün esiri olmadan, görevlerini yapmaları beklenir. Bu biçimde siyasallaşmamış bir bürokrasi, her iktidar değişikliğinde bürokratik örgütü yeniden oluşturma sıkıntı ve maliyetinden siyasal iktidarları kurtarır. Ayırım gözetmeden her siyasal iktidara hizmet verebilen bürokrasiye karşı halkın da güveni artacaktır. Kamu görevlileri de işlerini bir “kariyer” (yaşam uğraşı) olarak benimseyebileceklerdir. [37]

Günümüzün modern kamu yönetimi anlayışına göre bürokratların kamu hizmetine, objektif sınavlar aracılığı ile tamamen başarı ilkesine ağırlık verilerek ve belli bir kariyere mensup olmak üzere alınmaları gerekir. Öyle bir döneme gelmiş bulunuyoruz ki, kamu yönetimi alanında liyakat sistemi ile kariyer ilkesinin yararlarını tartışmak bile, büyük bir suç gibi görülmeye başlanmıştır. [38]

“Oy ver hizmet al” ilkesinin işlemesi, doğal olarak atamalar düzeyinde bir siyasallaşmayı gerektirir. Atamalarda siyasal nedenlerin ağır basması ise, kamu görevlisini -özellikle yükselme beklentisi olan görevliyi- siyasal kimliğini açıklama fırsatlarını değerlendirmede özendirici ve uyarıcı olmaktadır. [39]

Siyasallaşma konusu hakkında söz sahibi hemen hemen tüm yazarlar, işe alma ve yükselmede siyasal tercihlere ağırlık veren uygulamaların Türk kamu bürokrasisinde giderek yaygınlaşmasından yakınmaktadırlar. Siyasal iktidarların el değiştirmesini izleyen günlerde, kamu kuruluşlarındaki kilit yerler yerinde bir deyimle hallaç pamuğu gibi atılır olmuştur. Bu siyasi nitelikteki atamalar alt kademelere kadar inmektedir. Görev yeri değiştirilen bürokrat yargıya başvurmakta ancak bu yol hem uzun sürmekte hem de lehe verilen yargı kararına rağmen mağduriyet sürüp gitmektedir. Yer ve görev değiştirmeler, tutumu, siyasal olarak onaylanmayan bürokratın cezalandırılmasının bir yöntemi haline gelmiştir.

Nitekim çeşitli bilimsel istatistikler, bürokrasi içinde tutunmanın ve yükselmenin liyakatten çok daha farklı kriterlere göre belirlendiğinin ipuçlarını taşımaktadır. Örneğin 1978’de yapılan bir araştırma Türk bürokrasisinin yönetilenlere bakış açısını çarpıcı bir şekilde ortaya koymaktadır. “Vatandaşa sunulan en iyi hizmet nasıl sunulur?” sorusuna verilen yanıtlar şöyledir: “Bir kamu görevlisinin birincil görevi nedir?” sorusuna verilen cevaplar bürokratik yapımız hakkında ilginç bir fikir vermektedir. Söz konusu sorunun yanıtı %11 Türk milletine hizmet, %5 kamu yararını gözeterek hizmet denilirken, %77’si bürokrasi lehine ve hükümete hizmet sunmakla kamu görevlisinin görevini en iyi bir biçimde yerine getirmiş sayılacağı cevabını vermiştir. [40] Bu yanıtlar bürokrasinin kapalılık eğilimini dolaylı olarak açığa vurmaktadır. [41]

ARACI KULLANIMININ YAYGINLIĞI

 Bürokrasinin yapı olarak karmaşıklığı ve kuralcılığı sebebiyle, ülkemizde aracılar yoluyla hizmetleri yürütme yaygın bir uygulamadır. [42]

Kıt kamu hizmetlerinin paylaşılması sorununun çözümünde, düğüm noktasında bulunan yöneticiyi veya kamu kuruluşunu etkileyebilecek iş becerici nitelikteki aracılardan yararlanma çok sık başvurulan bir yoldur. Etkili bir aracıya ulaşmak, yönetilen için birçok sorunun çözümünde ilk koşul olmaktadır. Yönetimi etkileyebilecek ağırlıkta bir aracının hemen herkes tarafından kolaylıkla bulunamayacağı göz önüne getirilirse, aracının hizmetinden yararlanabilen yönetilenlerin oldukça ayrıcalıklı kişiler olduğu söylenebilir. [43]

Aracı desteğine sınırlı sayıda bir kesimin sahip olması, yönetimden beklentilerini olağan yollarla elde edemeyen geniş yığınlar üzerinde hiç de olumlu bir etki yaratmamaktadır.

KAYIRMACILIK YA DA KABİLECİLİK

Kayırmacılık ya da kabilecilik kamu örgüt birimlerindeki ya da bu birimlerle toplumsal çevre arasındaki ilişkilerde, aynı okulda okumuş olmak, aynı yöreden olmak, aynı siyasal partinin çizgisinde bulunmak gibi özgül ölçülerin yakın görünüme geçmesi, yönetim çalışmalarını düzenleyen evrensel ölçülerin ise -liyakat gibi- geri plana itilmesi halidir. [44]

Bu durum Türk kamu bürokrasisinde her dönemde ibretle izlenmiş bir olgudur. Evrensel ölçüleri benimseyememiş ve geleneklerin ağır bastığı toplumlarda bu tür davranışlar kaçınılmaz olarak rağbet görmektedir. [45]

Kayırmacılığın hakim olduğu alanlarda çoğu zaman sınavlar bir formaliteden öte anlam taşımaz. Yazılı sınavların objektif esaslara bağlandığı kamu kurumlarında, sözlü sınavına alınacaklar olağan sayıdan çok daha fazla davet edilmek suretiyle, kayırmacılığın gerçekleşmesine olanak tanınmaktadır. [46]

YOLSUZLUK VE RÜŞVET

Yolsuzluk ve rüşvet, en fazla yakınılan hallerin başında gelmekle beraber ayrıntılı, somut verilerle aydınlatılabilmiş değildir. Uygulanırken yapılan gizlilikler bu güçlülüğü doğurmaktadır. Son yıllarda literatürümüze yerleşen “rüşvetin belgesi mi olur” ifadesi bu durumu açıkça yansıtmaktadır.

Kamu bürokrasisinde yolsuzluk; yapılmaması gereken bir işlemi yapmak, ya da yapılması gereken işlemleri çabuklaştırmak karşılığında çıkar sağlamaktır.

Kamu bürokrasisinde rüşvet ise; memurun “kanunen veya nizamen” yapmaya veya yapmamaya mecbur olduğu şeyi yapmak veya yapmamaktır (TCK/211). [47] Bu manada rüşvet bürokrasiyi kendi lehine çalıştırmanın bir aracıdır.

Tüketiciler, mal ve ürünlerdeki arz yetersizliğini normal dönemlerden farklı olarak, ek fiyat ödemeye razı olmak suretiyle çözmeye çalışırlar. Bunun gibi, hizmet arzının yetersiz olduğu ya da geciktiği durumlarda rüşvet bir ek fiyat niteliğinde ortaya çıkar. Kamu hizmetleri genel, herkese açık, ve eşit şekilde sunulması gerekirken, hizmeti, ek bir fiyat (rüşvet) ödemekle bir bakıma kişiye özel hale getirir. [48]

Türk kamu bürokrasisi çevrenin kendisinden beklediği hizmetleri yeterince üretememektedir. Çevre, kıt kamu hizmetine karaborsada sahip olabilmekte; siyasal kabileci ya da başkaca yollarla aracı bulamadığı zamanlarda elini cebine atmaktadır. Gerisini de genel bozulmanın yarattığı ortam ve memurun ekonomik koşulları tamamlamaktadır. [49]

“Alan memnun, veren memnun” anlayışıyla gizli kalan rüşvetin tümüyle ortadan kalktığı bir toplum düşünmek ve bunu gerçekleştirmeye çalışmak yersizdir; ancak rüşvetin toplumsal hastalık niteliği gösterir bir yaygınlık kazanmasını önlemek de gerekmektedir. [50]

KAMU BÜROKRASİSİNİN KONTROLÜ

Bürokratların aşina olduğu bir söz vardır. “Ağam, paşam, siz isterseniz yaparsınız.” Bürokratik örgütte işi olan bürokratların kapısının tokmağına vuran her vatandaşın zihninde az veya çok “ siz yaparsınız” anlayışının gölgesi bulunur. Bürokratın kanunen yapma yetkisinin olup olmadığı akla gelmeden söylenir; “ isterse yapar”. Bu yüzden devlet kapısına işi düşen her vatandaş kendi probleminin yegane olduğunu, benzeri durumlar için uygulanan hukuk kaideleri kapsamı dışına çıkabilecek istisnailikler taşıdığını ileri sürebiliyor ve istiyor. Demokrasilerde yönetimin meşruluğu, yönetilenlerin rızasına dayanır. Yönetenler halktan aldıkları temsil yetkisine bağlı olarak programlarını icra ederler. Siyasi yöneticilerin seçimle iş başına gelmeleri ve halka karşı sorumluluk taşımaları en önemli demokratik ilkedir. Kamu bürokrasisinin sorumluluğu, siyasi iktidara karşıdır. Bürokrasinin halka yada hizmet yürüttüğü çevreye karşı siyasi bir sorumluluğu yoktur. Ancak kamu bürokrasisinin, yapı ve niteliği gereği hükümet fonksiyonlarına ortak olduğu düşünülürse, bu sorumluluk nasıl sağlanacaktır? Başka bir değişle, siyasi yöneticiler ve halk, kamu bürokrasisi üzerinde nasıl daha fazla etkili olabilecek, yada onu nasıl daha fazla sorumlu davranışa sevk edebilecektir. [51]

Bir örgütte yapılan işlerin amaçlarına uygunluğu, yerindeliliği ve etkililiği ancak denetim sayesinde sağlanabilir. Denetimle idarenin kendisine verilen görevi nasıl ve hangi ölçüde yerine getirdiği araştırılır ve saptanır. Bürokratik örgütün rol ve yetkileri arttıkça denetim daha da gerekli olmuştur. Kamu bürokrasinin keyfi davranışlarına karşı yurttaşları korumak temel amaçtır. Çeşitlerinin ve yöntemlerinin farklılığına rağmen denetimin özü her zaman aynıdır. Denetim sadece idarenin iyi ve etkili işleyişini değil aynı zamanda bireylerin haklarını korumayı da amaçlar. Hukuk devleti keyfilikten ve yeterince iyi düşünülmemiş kararlardan yönetilenleri koruyan kurallar getirmiştir.

Kamu bürokrasisinin yapısından kaynaklanan  denetim ihtiyacı olduğu gibi; bürokratların tutum ve davranışlarından ileri gelen sorunlar da bulunmaktadır. Bazıları, bürokrasiyi ve bürokratları, yasal yetkilerini aşmak ve keyfi davranmakla suçlar. Bürokratlar yasalarla tanımlanan otorite sınırlarının dışına çıktıkları ve kişisel değerlerine göre hizmet yürüttükleri gerekçesiyle sıkça eleştirilirler. Polislerin, sanıklara kötü davrandıkları ve işkence yaptıkları bu cümledendir. Bazıları da tam tersine bürokratları yasalara, kurallara ve yöntemlere aşırı bağlı olmakla itham ederler. [52]

Devlet bürokrasisi mensupları her şeyden önce halk namına güdülecek siyasetin nihai şeklini kararlaştıran yasama organına karşı siyasi bir mesuliyet taşırlar. Yine bürokratlar hiyerarşik yapıda üstün bir mevki işgal eden amirlerine karşı idari bir mesuliyet altındadırlar. Bundan başka yetkisini kötüye kullanan veya vatandaşın haklarını ihlal eden bürokrat adli veya idari rejime göre mahiyetleri değişen mahkemelere karşı hukuki bir sorumluluğa maruzdur. Nihayet bürokrat mensup bulunduğu meslek memurluğunun dayanışma ve haysiyet anlayışına aykırı hareket etmemek bakımından mesleki ve içinde yaşadığı toplumun ahlaki kaidelerine riayet borcu dolayısıyla ahlaki bir sorumluluk taşımaktadır. [53]

KAMU BÜROKRASİSİNİN SİYASİ KONTROLÜ

İdare üzerinde seçilmiş temsilcilerle yürütülen denetim, organları, amaçları ve usulleri bakımından siyasal bir karaktere sahiptir. Kamu bürokrasisinde kullanılan yetkiler, kullanan ajanların kendilerine ait değildir. Siyasi organlarca bu yetkiler bürokratlara verildiği için bu yetkinin sınırlandırılması, denetlenmesi ve geri alınması da yine bu organlarca yapılabilir.

Kamu Bürokrasisinin Yasama Organınca Kontrolü

Kamu bürokrasinin faaliyeti üzerinde yasama organının siyasal denetimi doğrudan olmayan bir denetimdir. Bürokrasinin iyi işlemesinden sorumlu olan hükümet ya da bakan aracılığı ile yürütülür. Diyalog, ilgili bakan ile parlamento arasında kurulur.

Adı ne olursa olsun yasama organı sadece yasa yapan bir organ değildir. Her hangi bir siyasal düzende en üst karar verme organı olarak yasama organının seçmen kitlesini etkin bir biçimde temsil etmesi ve yürütme mekanizmasını, yani bürokrasiyi kontrol altında tutabilmesi için yeterli olanaklara sahip olması gerekir. Kamu bürokrasisine geniş hareket serbestisi veren,  yasama organının verdiği ödenekler ile kanuni yetkileridir. Arzu edilen, istenilen durum, bütün olumsuzluklara rağmen yasama organının kontrolünün her demokratik rejimin ana unsuru olarak kalmasıdır.

Yasama Organının Kontrol Ve Bilgi Edinme Yolları

Komisyonlar: Komisyonlar, bir konunun T.B.M.M. Genel kuruluna gelmeden önce görüşülüp olgunlaştırıldığı kurullardır. Komisyonlar kendilerine havale edilen işler hakkında raporlar hazırlayarak Meclis Başkanlığına sunarlar. Bu raporlar milletvekillerine dağıtılır. [54]

TBMM’de 12 komisyon bulunur. Meclis genel kurulunda bir konunun derinlemesine incelenmesinin olanaksızlığı nedeniyle bu işi meclis komisyonları yerine getirir. Gerek yasa, gerekse araştırma önerilerinin geniş bir şekilde incelenebilmesi ve bunun sonucunda bazı girişimlerde bulunabilmesi sağlanabilmektedir. Ayrıca meclis, özel olarak, belirlenmiş olaylar üzerinde araştırma yaparak bilgi toplaması ve sonra kendisine sunması için özel araştırma komisyonları da kurabilir. İşte bu şekilde meclis komisyonları kamu bürokrasisinin denetlenmesinde geniş işlevler görmektedir.

Bütçe: bütçe yasama organının hükümet ve kamu bürokrasisi üzerinde uyguladığı denetim araçlarından bir diğeridir. Yasama organı bu yetkisini kullanırken  gelir ve giderlerin tahsisi yoluyla bürokrasiyi de denetler. Yasama organı kurumların talep ettiği mali kaynakları vermemek yada sınırlandırmak yoluyla bürokrasi üzerinde güçlü bir denetime sahiptir. Yasama organı ayrıca vermiş olduğu bu kaynakların nasıl harcanacağının tespit ve tayin etmenin yanında nasıl harcandığını araştırma yetkisine de sahiptir.

Vekillerin Yardımı: Yasama organının bürokrasiyi denetleme yollarından bir diğeri de milletvekillerinin, vatandaşların bürokrasi ile ilgili sorunlarına yardımcı olmak amacıyla yürüttükleri hizmetlerdir. Ortalama bir vatandaş kendisini bürokrasi karşısında zayıf hisseder. Bu nedenle onu etkileyecek yollar ve araçlar aramaya başlar. Bu konuda iş takibi yapabilecek en iyi araç milletvekillerine başvurmaktır. [55] Bu sebepten dolayı milletvekilleri seçildikleri bölgelerin yapısal sorunları yanında kendilerini seçen seçmenlerin gündelik sorunlarıyla da uğraşarak iş takibi yapma durumunda bırakılmışlardır.

Klasik parlamenter hükümet sisteminde, yasama organının en önemli görevlerinden bir kümeyi de, hükümet ve yönetimin denetlenmesi oluşturur. Meclisin bu denetlemeyi nasıl yapacağı anayasada belirtilmiştir. [56] Bu yollar şunlardır:

Soru: TBMM üyeleri belli konularda bilgi edinmek için Başbakan, ya da bakanlardan soru sorabilir (82 AY./m. 8-2). Soru konusunda mecliste genel görüşme yapılmaz. Oylama yapılmaması nedeniyle siyasi sorumluluk getirmez. Ancak bilgi istemek tarzında da olsa saklı bir itham niteliği taşır. Bu nedenle hükümet itham altında kalmamak için bürokrasinin çalışmalarıyla daha yakından ilgilenir.

Genel Görüşme: Genel görüşme ile belli bir konuda mecliste görüşme yapılır. Görüşmeyi isteyenlerin dışındaki üyelerde görüşmeye katılırlar. Genel görüşmede yalnız tartışma ile yetinilir, herhangi bir karar alınmaz. (82 AY./m.98-4)

Meclis Araştırması: Belli bir konuda bilgi edinmek için yapılan bir araştırmadır. Meclis, kurduğu komisyonlar eliyle araştırmalar yaparlar. Araştırma komisyonunun hazırladığı rapor genel kurulda görüşülür ve tartışılır (82 AY./m. 98-3). Araştırma sonunda siyasal sorumlulukla ilgili herhangi bir karar alınmaz. Ancak bazı bulgular varsa gensoru yoluna gidilebilir.

Meclis soruşturması: Başbakan veya bakanların görevleri ile ilgili “cezai” sorumluluklarının araştırılmasını sağlayan bir denetim aracıdır. (82 AY./m.100) Soruşturmanın sonunda suçu tespit edilen ilgili genel kurulda oylanır ve Yüce Divana gönderilir.

Gensoru: Bakanlar kurulunun ya da bir bakanın düşürülmesi amacıyla TBMM’de yapılan genel bir görüşmedir. Gensoru siyasal sorumluluğa yol açar. Gensoru ön görüşmeden sonra reddedilse bile, söz konusu ön görüşme vesilesiyle yürütme organı üzerinde belli bir denetim faaliyetine imkan sağlamış olur.

Kamu Bürokrasisinin Yürütme Organınca Kontrolü

Yürütme organı, hiyerarşik otorite olarak kamu bürokrasisinin tepesinde yer aldığı için, onun denetlenmesinde de en elverişli bir konumdadır. Yürütme organı parlamenter sistemde ulusal düzeyde hükümet, başbakanlık sisteminde ise devlet başkanıdır. Yerel yönetimler düzeyinde vali, belediye başkanı ya da muhtardır. [57] Ülkemizde yürütme organının denetimi daha çok şekli unsurları ön plana çıkarmakta ve bir çeşit törenciliğe neden olmaktadır. Bürokrasinin denetlenmesinden çok bürokratik işlemlerin artmasına ve kırtasiyeciliğe yol açmaktadır.

Kamu bürokrasisini, yürütme organı üç biçimde denetlemektedir. Bunlar; “iç denetim”, “dış denetim” ve “mali denetim” yollarıdır.

İç Denetim

Kamu bürokrasisinin kendi kendisini denetlemesine “iç denetim” denir. İç denetim ya “hiyerarşi” ya da “teftiş kurulları” yoluyla olur.

Kamu bürokrasisinin her kademesinde her bürokrat aynı zamanda denetleyen ve denetlenendir. Her bürokrat eyleminden dolayı üstüne karşı sorumludur ve astının eylemini denetler. Hiyerarşik denetimin, bürokratik piramit içinde kendi organlarınca yapılması ve bürokrasinin hem denetleyen hem denetlenen durumunda kalması nedeniyle genel bir denetim görüntüsü vermemektedir.

Hiyerarşik denetim iki kümede toplanabilir. Bunlardan bir kümeyi, üstlerin emirleri altında çalışanlar hakkında, ikinci kümeyi ise, üstlerin, astların yaptıkları işlemler üzerinde sahip oldukları yetkiler oluşturur. Üstlerin, astların yaptıkları işlemler üzerinde sahip oldukları denetim yetkisi hem hukuka uygunluk, hem de yerindelilik denetimidir. [58]

Kamu bürokrasisinin etkin bir biçimde denetlenebilmesi amacıyla en üst yöneticiye bağlı, onun emriyle harekete geçecek, ve onun adına o kuruluşu denetleyecek bir denetim organı oluşturulmaktadır. Bunun için her bakanlık ve belirli boyutlardaki kamu kurum ve kuruluşlarında bir denetim kuruluşu (teftiş heyeti) bulunur. Araştırma bu kuruluşlardaki müfettişlerce yapılır.

Kamu bürokrasisinin, bürokratik örgütlenmenin dışındaki başka bir organ ya da makam aracılığı ile denetlenmesidir. Bu denetimin sağlanabilmesi için özel denetim organları kurulmuştur. Sayıştay, Yüksek Denetleme Kurulu, Devlet Denetleme Kurulu … gibi. Bu kuruluşlar sayesinde bürokratların yapmış olduğu işlemin hukuka uygunluğu sağlanmış olur.

Dış denetimin diğer bir türü de “vesayet” denetimidir. Denetimin bu türü sayesinde devlet dışındaki kamu tüzel kişilerinin devlet tüzel kişiliği ile ilişkisini ve yönetimin bir bütün olarak uyumlu, yasalara uygun bir biçimde çalışmasını sağlama amacına yöneliktir. Kamu bürokrasisinin, bu sayede uyumlu olarak çalışmasını sağlamış olmaktadır.

Her bürokratik örgütte bir gider-gelir ilişkisi söz konusu olur. İşte örgütteki gider ve gelirlerin hukuk kurallarına uygun olup olmadığı ve bu süreç içindeki olası bozuklukların giderilmesini sağlamak için yapılan denetimdir. Böylelikle Kamu bürokrasisinin elinde bulunan mali menfaatin bürokratlarca halkın yararının dışında kullanılması önlenmiş olur.

KAMU BÜROKRASİSİNİN YARGISAL KONTROLÜ

Yönetim ile yöneticiler arasında çıkan uyuşmazlıkların giderilmesinde en etkili ve nesnel yol, yargı yerlerinin işe karışmaları ile yönetimin eylem ve işlemlerini yargı denetimine tabi tutmaktır.

Kamu bürokrasisinde rol alan bürokratların yapmış oldukları faaliyetlerin hukuk kurallarına uygunluğunu araştırarak, güçlü bürokrasi karşısında yönetilenlerin haklarını zedelemesini engellemek amacıyla yargısal denetim önem kazanmıştır. Diğer denetim yollarından faklı olarak yargısal denetim, yurttaş tarafından harekete geçirilir. [59] Yargı yetkisi Anayasa uyarınca bağımsız mahkemelere aittir. Bu nedenle ülkemizde yargı “adli” ve “idari” olmak üzere iki kola ayrılmıştır. İdari yargı sisteminde kamu bürokrasisinin eylem ve işlemlerinden zarar gören kişiler bu amaçla oluşturulmuş idari yargı organlarına başvururlar. 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununa göre idari davalar, iptal davaları, tam yargı davaları, yorum davaları, ve temyiz davaları olmak üzere dörde ayrılmaktadır. Yargı denetiminin sınırı hukuka uygunluktur. Yargı yerleri yerindelilik denetimi yapamaz. 1982 Anayasamızın 125. maddesi “idarenin her türlü eylem ve işlemlerine karşı yargı yolu açıktır” demek suretiyle bürokrasi karşısında güçsüz vatandaşa bir nevi teminat vermektedir.

OMBUDSMAN’IN DENETİMİ

Yurttaşların haklarının kamu bürokrasisine karşı korunmasının bir başka yolu, diğer denetim metotlarından farklı, ombudsmanın denetimidir.

Ülkemizde sadece idari işlemlere karşı dava yolunun açık tutulması artık yetersiz sayılmaktadır. Bu nedenle bürokrasinin ilgili vatandaşlara karşı daha liberal davranmaları ve bunun hukuk kurallarıyla düzenleme eğilimi ağır basmaktadır. Bu nedenle vatandaşın yönetime katılma yollarının açık yasa hükümleriyle kurallara bağlanması yönünde görüşler haklı olarak ortaya atılmakta ve savunulmaktadır. [60]

Ombudsman, yargı organı kadar bağımsız fakat ondan daha az biçimci, dolayısıyla daha hızlı çalışan, idare hakkında daha çok bilgi sahibi olan, onu kavrayabilen, kolaylıkla içine girebilen, söz konusu olan idari olayla ilgili olarak idare içinde daha somut ve kişisel araştırma yapabilen bir kurumdur. Bu kurum bürokrasiyi sadece yasallık çerçevesinde değil, insancıllık ve insan hakları bakımından da denetler ve değerlendirir. [61]

Köken itibariyle İsveç’e dayanan ombudsmanın statüsü, yetkisi ve görevleri ülkeden ülkeye farklılıklar gösterir. [62]

Ombudsman, halkı, bürokrasinin haksız eylem ve işlemlerine karşı koruyan bir yargıç gibi görev yapmakta, bürokratik örgütün aksayan birimlerine girebilmekte, istediği belgeyi temin edebilmekte ve görevlileri sorguya çekebilmektedir. [63] Ombudsman kurumunun tanındığı ülkelerde Ombudsman siyasal, hukuki bakımdan geniş oranda parlamento karşısında bağımsızdır. [64]

Ombudsman, yurttaşların bürokrasiye olan şikayetlerini alır, soruşturma yaparak durumu saptar, idarenin olaydaki tutumunu ve uygulamasını değerlendirir, idarenin aksayan, işlemeyen ve eksik yanlarını, kusurlarını ortaya çıkarır ve eleştirir. [65] Ombudsmanın yetkileri uyarma ve tavsiyeden ibarettir. Zor kullanarak aldığı kararları uygulatma yetkisi yoktur. En genel görevi halkı aydınlatarak eleştirme yapmaktır. Ombudsmanın varlığı, tavsiye üzerine kamu bürokrasisinin kendini düzelteceği anlayışından kaynaklanır.

KAMU OYU VE BASKI GRUPLARINCA KONTROL

Kamu bürokrasisini kontrol altına alma araçlarından bir diğeri de baskı gruplarının ve kamu oyunun faaliyetleridir.

Baskı grupları, “ortak menfaatler etrafında birleşen ve bunları gerçekleştirmek için siyasi ve idari otoriteler üzerinde etki yapmaya çalışan örgütlü ve bilinçli gruplar” [66] , kamu oyu ise “belli bir zamanda, belli bir sorun karşısında bu sorunla ilgilenen kişiler grubuna veya gruplarına hakim olan kanaat” [67] şeklinde tanımlanabilir.

Kamu oyunun bürokrasi üzerinde etkili olabilmesi kitle haberleşme araçlarının gelişmiş olmasına bağlıdır. Kamu bürokrasisi kamu oyunun eğilimlerini dikkate almak durumundadır. Baskı grupları bürokrasi ile ilgili olarak karşılaştıkları sorunları bürokratik makamlara ulaştırarak çözmeye çalışırlar. Baskı grupları sorunlarını çözdürebilmek gayesiyle yetkili otoritelere raporlar da hazırlattırırlar. Toplumun memnuniyetsizliğini gösteren çeşitli deliller sunarlar. Böylelikle bürokrasinin olumsuzluklarının giderilebilmesi için çalışmalarda bulunurlar.

Ancak günümüzde baskı gruplarına karşı da büyük eleştiriler yapılmaktadır. Eleştiriler, genellikle baskı gruplarının kendi dar ve özel çıkarları peşinde koştukları ve bunların da çoğu zaman toplumun yararı ile bağdaşmadığı noktasında toplanır. Öte yandan bu grupların siyasal partiler gibi seçmen kitlesi karşısında sorumlu olmadıkları, tutum ve davranışları hakkında hesap verme durumunda bulunmadıkları belirtilmektedir. Böyle olunca da sorumsuz bazı grupların siyasal kararların alınışında etki sahibi olmaları gibi demokratik yönetim bakımından normal ve sağlıklı sayılamayacak bir durum ortaya çıkmaktadır. Ayrıca, baskı gruplarının perde arkasında birtakım gizli kapaklı, karmaşık işler çevirdikleri kanısı da oldukça yaygındır. [68] Bu eleştirilere karşılık bazı yazarlarda baskı gruplarının siyasal sistem içinde olumlu ve yararlı bir fonksiyona sahip oldukları görüşünü savunurlar. Her şeyden önce, bunların toplum içindeki karşılıklı görüş ve menfaatleri ortaya koymak suretiyle siyasal iktidarı (özellikle devlet bürokrasisini) aydınlatıcı bir rol oynadıkları ileri sürülmektedir. Bu da çoğu zaman yönetimde dengeleyici bir unsur olur ve çatışan menfaatlerin  uzlaştırılması olanağını sağlar. Parlamento da temsil edilme olanağına kavuşamayan menfaat grupları iktidar üzerinde dışarıdan etki yaparak bu boşluğu gidermeye çalışırlar. [69]

Günümüzde gelişmelerden haberdar olan, iyi örgütlenmiş kamuoyu ve baskı grupları kamu bürokrasisinin denetiminde önemli roller oynayabilmektedirler. Böylelikle güçsüz bireyin güçlü bürokrasi altında ezilmesi az ya da çok engellenmiş olmaktadır.

Sonuç olarak; Weber’in tanımladığı tarzdaki bürokrasiyi ortadan kaldırmak mümkün değildir. Onun teknik ve uzmanlık gücünden yararlanmak tüm bürokratların vazgeçemeyecekleri bir durumdur. Ancak Weber’in tanımladığı bürokrasinin dışına taşan kolların budanması ve kamu bürokrasisini iyi işleyen kurumlar haline getirilebilmesi buraya kadar bahsi geçen araçlarla olacaktır. İnsan haklarının geliştiği, bürokratların halkı pasifsize etme amacının olmadığı bir ortamda kamu bürokrasisinin olumsuzlukları da kısmen de olsa ortadan kalkacaktır. Ayrıca hizmet devleti anlayışı da yöneten-yönetilen kaynaşmasını sağlayacaktır. Yeter ki özgürlükler içinde, insan haklarına saygılı bir örgüt kurulabilsin. Unutulmamalıdır ki özgürlükler damla damla biten hazinelerdir.

KAYNAKÇA

ABADAN Nermin; Bürokrasi, AÜSBF Yay., Ajans Türk Matbaası, Ankara 1959.

ARDANIÇ Bülent-ERGUN Turgay; Siyasal Nitelikli Yüksek Yönetici Atamaları, AİD, C. 13, Sa: 2, Haziran 1980.

BAYAR Yavuz; Türk Kamu Yönetiminde Rüşvet, AİD, C. 12, Sa: 3, Eylül 1979.

BOZKURT Ömer; Kamu Bürokrasisine Sosyolojik Yaklaşım, AİD, C. 14, Sa: 2, 1982.

BUSCH- CLAUSEN-HENNEKE-KLAPPSTEİN § 29 Verwaltungsverfahrensgesetz, § 29,

ÇULPAN Refik; Bürokratik Sistemin Yozlaşması, AİD, C.13, Sayı 2, Haziran 1980.

DOĞAN; “Yönetilenlere Katılım Yollarının Kısıtlanması Güçlü Devlet Anlamına Gelir mi?” ,  İdari Usul Kanunu Hazırlığı Uluslar Arası Sempozyumu, Bildiriler, 17-18 Ocak 1998, Ankara,

EREM Faruk-TOROSLU Nevzat; Türk Ceza Hukuku, Özel Hükümler, Savaş Yayınları, Ankara 1987.

ERYILMAZ Bilal; Kamu Yönetimi, Akademi Kitabevi, İzmir 1995.

ERYILMAZ Bilal; Bürokrasi, Anadolu Matbaası, İzmir 1993.

EKEN Musa; 21. Yüzyıla Girerken Türkiye’de Kamu Bürokrasisi, Yeni Türkiye Dergisi, Yıl 1, Sayı. 4, Mayıs-Haziran 1995.

GÖZÜBÜYÜK Şeref;Yönetim Hukuku, Sevinç Matbaası, Ankara 1994.

GÖZÜBÜYÜK Şeref; Anayasa Hukuku, Sevinç Yayınları, Ankara 1986.

GÜNDÜZ Nihat; Bürokrasi (Kırtasiyecilik) Üzerine Düşünceler, AİD, C.3, Sa:4, Aralık 1970.

HEPER, Metin, Chong Lim ve Seong-Tong Pai, “Siyasal Rejimler ve Kamu Bürokrasisi Türk ve Güney Kore Yüksek Kademe Yöneticileri ile İlgili Karşılaştğırmalı Bir İnceleme”, Prof. Dr. A. Şükrü Esmer’e Armağan, (1981) Ankara Üniversitesi Siyasal Bilgiler Fakültesi yayını

KABAKLI Ahmet; Bürokrasi Ve Biz, Boğaziçi Yayınları, İstanbul 1976.

KAPANİ Münci; Politika Bilimine Giriş, Bilgi Yayınevi, Ankara 1988.

KAPANİ Münci; Kamu Hürriyetleri, Yetkin Yayınları, Ankara 1993.

KAZANCI Metin; Teknokrat Tanımı Üzerine Bir Deneme, AİD, C. 5, Sayı. 4, Aralık 1972.

KIŞLALI Ahmet Taner; Siyaset Bilimi, İmge Kitabevi, Ankara 1994.

İNAN Kamran; Devlet İdaresi, Ötüken Yayınevi, İstanbul 1993.

MISES Ludwing Van; Bürokrasi, Çeviren: (Feridun ERGİN), Cumhuriyet Matbaası, İstanbul 1974.

NADAROĞLU Halil; Mahalli İdareler, Beta Basım Yayın Dağıtım, İstanbul 1989.

OKTAY Cemil;Yükselen İstemler Karşısında Türk Siyasal Sistemi Ve Kamu Bürokrasisi, Der Yayınları, İstanbul 1997.

OKTAY Cemil; Çağdaşlık Sikkesinin Yazı Ve Tuğrası, Bürokrasi Ve Demokrasi, Yeni Türkiye Dergisi, Yıl.1, Sayı. 4, Mayıs-Haziran 1995.

ÖRNEK Acar; Kamu Yönetimi, Meram Yayın-Dağıtım, İstanbul 1991.

ÖZBUDUN Ergun; Türk Anayasa Hukuku, Yetkin Basımevi, Ankara 1989.

PAZARCIK Orhan-ÇOYGUN Gültekin; Kamu Bürokrasisinde Organizasyon Sorunları, Verimlilik ve Etkenlik, Milli Prodüktivite Merkezi Yayınları, Ankara 1985.

Stelkens,Paul, Verwaltungsverfahrensgesetz, München, Beck, 1998, § 29

TUTUM Cahit; İdarenin Siyasileşmesi, AİD, C. 4, Sayı. 4, Aralık 1971.

TUTUM Cahit; Yönetimin Siyasallaşması Ve Partizanlık, AİD, C. 9, Sayı. 4, Aralık 1974.

YALÇINDAĞ Selçuk; Bürokratlar Ve Siyasal Gelişme, AİD, C. 4, Sayı. 2, Haziran 1971.

---