“KAMU YÖNETİMİ TEMEL KANUNU TASARISI”

KAMU YÖNETİMİ REFORMU MU?

ULUS DEVLETİN TASFİYESİ Mİ?

 

Dr. Gürsel ÖZKAN·

 

Türk kamu yönetimi, merkezden yönetim ve yerinden yönetim ilkelerine göre örgütlenmiş olup,  merkezî  yönetim genel yetkili yerel yönetimler ise özel yetkilidir.

  merkezî  yönetim, vesayet denetimi ile yetki genişliği esasına göre örgütlenmiş bulunan il, belediye ve köy olarak belirlenen yerel yönetimlerin, yerinden yönetim ilkesine uygun olarak  merkezî n denetim ve gözetiminde görev yapmalarını sağlayacak biçimde düzenlenmiştir. Ancak bu yapı ve işleyiş düzeni, kamu hizmetinin sunulmasında ve kamu yararının gerçekleştirilmesinde yetersiz kalmış ve kamu yönetiminde reform yapma zorunlu hale gelmiştir.

Reformun, üniter devlet yapısı korunarak yerelleşme yerine yerel yönetimlerin güçlendirilmesi ve yetki genişliği ilkesi esas alınarak yapılması gerekmektedir.

Anahtar kelimeler: Ulus devlet, kamu yönetimi,  merkezî  yönetim, yerel yönetim, küreselleşme, yerelleşme.

SUMMARY

Turkish Public Administration is constituted both centralised administration and decentrolised administration principles. İn this system while central administration is generally duthorized structure local authorities are exceptionaily authorised bodies.

Central administration system has tutelagee right over local authorities and its province organisation is structured in according to deconcentratian principal. System aims providing supervision and control for central government over province, municipality and village which are determined as local authorities. But this structure and operating system have been inadequate for serving public services and realising public interest and as a result of this situation public administartion reform is emerging as a vital necessity.

Reform should protect unitary state structure and also instead of decentralisation, deconcantration principal should be strengthened.

Key words : nation state, public administration, central government, local authorities, globalisation, decentralisation.

 

GİRİŞ

Günümüzde küreselleşme adı altında bir değişim ve dönüşüm süreci yaşanırken, özellikle uluslar arası kuruluşların yaygınlık ve etkinlik kazanması ile birlikte bu kuruluşların ekonomik, toplumsal ve siyasal alanlarda ulus devletlerin egemenlik alanlarını kemirmekte oldukları[1] göze çarpmaktadır. Ulus devletin zayıflatılmasına bağlı diğer bir önemli sonuç ise, bir ülkedeki yerel yönetimleri  merkezî  yönetime karşı daha güçlü kılacak olan yerelleşmeye[2] yönelik adımların da artmasıdır.

A.B.D., 21. yüzyılda kendisine küresel ölçekte veya bölgesel düzeyde Avrupa Birliği, Japonya, Çin, Hindistan gibi rakip olabilecek tüm güç unsurlarını engellemeye yönelik özel bir politika takip etmekte ve dünyanın tek kutuplu olarak kendisi tarafından yönetilmesini istemektedir.

Avrupa ise A.B.D. ile başa çıkabilmek için kendi üyeleri ve üye olacak ülkelerdeki ulusal yapıları başta ulus devlet sistemi olmak üzere ulusal kimliklerini parçalamak bu yolla ulusal kimlikleri eriterek oluşturmak istediği Avrupa Birleşik Devletleri[3]/‘süper federal devlet’ için ortak bir zemin olarak  ‘Avrupa kimliği’[4] ne varmayı hedeflemektedir.

Bu anlamda, bir yandan  yerelleşme talepleri yükselmekte yerel otoritelere yerinden yönetim  ilkesi çerçevesinde  merkezî  idârenin yürüttüğü  bazı kamu hizmetlerinin abartılı biçimde yerel yönetimlere aktarılması öngörülerek ulus devlet alttan yukarıya doğru  bir aşınmaya uğratılmakta, yerel/ölmüş kültürlerin ulusal kültüre alternatif olarak diriltilmesi ve etnik  ayrışmanın derinleştirilerek farklılaşmanın sağlanmasına çalışılmakta[5], diğer yandan da, ulus devletler uluslar arası sermayenin önündeki engel olarak algılanmakta[6] ve uluslar ötesi yeni aktörler ve bölgeselleşme eğilimleri nedeniyle de- ulus devlet yetkilerinin uluslarüstü/uluslararası kurum ve kuruluşlarla paylaşılması yoluyla- üstten bir baskıya maruz kalmakta-yukarıdan aşağıya doğru bir erozyona/aşınmaya uğratılmak istenmektedir.

Ülkemizde, 80’li yıllarda başlayan özellikle 1989’da gerçekleşen SSCB’nin çöküşü ile dünyanın içine sürüklendiği yeni dönemde gerek yapısal gerek zihinsel anlamda hayatî nitelikte sonuçları olacak ciddî bir değişim ve dönüşümü yaşamaktadır.

Bu makalede, önce Türk kamu yönetiminde reform yapma zorunluluğu belirtilecek, sonra ‘KAMU YÖNETİMİ TEMEL KANUNU’ adı altında hazırlanan kamu yönetiminde reform niteliğindeki ‘TASARININ’ yasalaşmadan önce mutlaka değiştirilmesi ve düzeltilmesi zorunlu bulunan maddelerinin değerlendirilmesi yapılarak uygulamada ne gibi  tehlikelere yol açacağı açıklanacak ve Tasarının başta Anayasa olmak üzere kanun yapım tekniğine aykırılıkları ortaya konulacaktır.

I. TÜRK KAMU YÖNETİMİNDE REFORM ZORUNLUDUR

Türk kamu yönetiminde reform yapılması gerekliliği konusunda, tüm toplum kesimleri görüş birliği içindedir[7].  Türk kamu yönetimi[8] sistemi,  merkezî yetçi, formalitelere bağlı ve gizliliği[9] esas alan  içine kapalı bir yapıya sahip bulunmaktadır. Bu anlamda kamu yönetiminde gizlilik ve resmî sır genel bir kural[10], açıklık ise istisna niteliği taşımaktadır.

Türk kamu yönetiminin yapısı,  merkezî  (yada merkezden) yönetim ile yerinden yönetim ilkelerine dayandırılmış bulunan  iki tür yönetim biçimini kapsamaktadır.

Merkezden yönetim ilkesi gereğince; yetkiler bakanlıklar ve onların hiyerarşisi altında bulunan başkent örgütleri olarak merkezde toplanmakta, daha alt düzeydeki taşra teşkilatındaki birimlere en az yetki verebilirler.

Yatırım ve hizmet kararlarının merkezden alınması ve bu konudaki harcamaların da merkez tarafından yapılması, birçok kademeden geçen işlem süreçleri yaşanmasına neden olmaktadır. Kamu yönetimine egemen olan ‘şekilcilik’, Türk kamu yönetiminin  merkezî yetçi, gelenekçi ve bürokratik formalitelere bağlılığı ile birleşince, hizmette etkinlik azalmış, hizmette gecikme ve hizmetten beklenen amacın yeterince gerçekleşmesi imkansız olmuştur. Yatırım ve hizmetlerin merkezden yürütülmesi nedeniyle merkezde aşırı yoğunluk yaşanmış bu da gereksiz gecikmelere yol açarak etkili ve verimli hizmet sunulmasını önlemiştir. Küçük ölçekli yatırım ve hizmetlerde, yaşanan bürokrasi, kırtasiyecilik gibi nedenler ile gecikmeler ve maliyet artışları yaşandığı da bilinmektedir.

Uygulamada halkın yararına sunulması gereken kamu hizmeti, çevresel özellik ve koşullar dikkate alınmadan ve halkın tercih ve duyarlılığı önemsenmeden yürütülmüş; yöneticilerde, teşebbüs yerine pasif kalma, yenilik yerine mevcut düzeni devam ettirme görüşü hakim fikir olarak yerleşmiştir[11]. Buna bir de, siyasal sistemin bürokratik sistem üzerindeki yoğun etkisi eklenince idârede ‘keyfî’ yönetim doğal karşılanır olmuştur.

Bir yandan kamusal gücün, ekonomik, sosyal ve kültürel hayatta artan egemenliği,  diğer yandan kendini eskiye göre daha duyarlı hisseden, hem vatandaş hem de birer tüketici olan bireyler, ödedikleri vergilerin karşılığını almayı ve hayat şeklinin düzenlenmesinde söz sahibi olmayı istemektedirler. idârenin otoriter uygulamaları ve halkı üzerinde egemenlik kurulan ‘eşya’ gibi görmesi, ona güvenmemesi, artık tepkilere ve eleştirilere neden olmakta ve birey ile devleti karşı karşıya getirerek vatandaşın devlete karşı sadakat krizine düşmesine neden olmaktadır.

Ayrıca, ‘kamu yönetiminde karşılaşılan yolsuzluklar, kayırmalar, hizmetin etkili ve verimli yürütülmemesi, idarî otoritenin bireylere bir baskı aracı olarak kullanılması gibi nedenler, idarî yapının  klâsik mekanizmalar dışında daha etkili ve verimli hizmet üretmesi ve sunması amacıyla yeniden düzenlenmesini zorunlu kılmaktadır’.

Bilindiği ve her gün yaşandığı gibi, Türk yönetim sistemi,  merkezî yetçi, kırtasiyecilik üzerine kurulu formalitelere bağlı ve gizliliği esas alan içine kapalı bir yapıya sahiptir.

Ülkemizde kamu yönetimi son derece merkezci ve katı kurallara bağlı bir tutum izlemekte, yetki ve sorumluluk devrinin olmaması, önemli önemsiz bir çok belge, karar ve işlemde bakanın veya genel müdürün imzasını gerektirmektedir. Bu da, üst düzey yöneticilerin günlük işlerle uğraşması sonucunu doğurmakta, bu yetmiyormuş gibi mevzuatın, geleneklerin ve alışkanlıkların belirlediği kurallara uyma, iş görmeden daha önemli görülmektedir. Bu nedenle de, yöneticilerde teşebbüs yerine pasif kalma, yenilik yerine mevcut düzeni devam ettirme görüşü hakim fikir haline gelmiştir.

Yine ülkemizde halka karşı geleneksel güvensizlik anlayışının yıllar boyunca biriktirdiği kırtasiyecilik uygulamaları oldukça yaygın olup, yönetim sistemimiz adeta kırtasiyecilik üstüne kurulmuş gibidir[12].

Türk kamu yönetimi; alt kademedekilere inisiyatif tanımadığı için, bunların bilgi, beceri ve deneyimlerinden yararlanma yoluna gitmemiş, yapı, anlayış ve işleyiş yönünden üstlendiği görev ve yükümlülükleri yerine getirmekte yetersiz ve verimsiz kalmış, hizmetin yöneldiği toplum ve bireylerin istek ve beklentilerine duyarsız davranmış, bu yetmiyormuş gibi personeliyle, hizmetten yararlananlarla, idarî faaliyetle doğrudan muhatap olanlarla, idarî faaliyetler nedeniyle hak ve çıkarları etkilenenlerle sürekli uyuşmazlığa düşmüş ve halka yabancılaşmıştır[13].

Bu süreçte, Cumhuriyeti’n esası ulus devletin temel değeri olarak vatandaş/yurttaş olma ölçütü ve birey Devlet ilişkilerinde vatandaşlık hukukunun hakim unsur olması, yavaş yavaş terk edilerek, yerine alt kimlik unsurları; etnik köken, mezhep, hemşehrilik, tarikat-cemaat mensubiyeti, aynı okulda okumuş olmak, akraba olmak gibi vatandaşlık ilişkisinin dışında ilkel toplumlara özgü kimlikler belirleyici olmaya başlamıştır.

Ülkemizdeki mevcut sistem, bu haliyle toplumu kendi düzeni içinde mutlu etmekten çok, sahte çözümlerle insanların kişilik yapısının gelişmesini engellemektedir. Sistemin tüm kurumları, küçük bir azınlığın anlık hassasiyetleri üzerine kurulmuş gibidir. Henüz  Cumhuriyetimiz 80. yılını doldurmadan rejimin bütün kurumları, düzence kutsal sayılan kavramlar adına birbirine savaş açmıştır.

Türk insanı, bütün çıkış noktalarının uzağında tutulmuş olmanın suskunluğu içindedir. Kendisi için siyasî karar mekanizmasına katılmak Anayasaca bir hak ve görev olarak kabul edilmiş olmasına karşılık, en temel konularda dahi tercih belirtmesi uygun görülmemekte, kendisine verilen bu sınırlı haklar ise beyni çeşitli yöntemlerle  bulandırılarak geri alınmak istenmektedir.

Gelinen noktada bu anlayış ile mevcut devlet ve toplum yapısını koruyarak vatan yaptığımız coğrafyada sonsuza kadar birlikte yaşama olanağının zayıflamış olduğu tüm toplum kesimlerince kabul edilmektedir. Artık toplum; yönetimin, etrafını çeviren gizemi dağıtmasını, elindeki dosyaları ve arşivleri geniş bir şekilde açmasını, kapılarını halka açık tutmasını, faaliyetlerinin yönünü ve amacını anlatmasını, daha insancıl olmasını, vatandaşları sıcak karşılamasını ve nihayet karanlıkta kalan eylem ve işlemlerin, yanlış ve sebepsiz uygulamaların son bulmasını istemektedir.

Ülkemizde halk ve idâreyi birbiriyle yakınlaştırmak ve millet ile Devlet arasında karşılıklı güven ve sadakatin esas olduğu bir Devlet ve toplum yapısını yeniden kurmak bir zorunluluk olarak ortaya çıkmış bulunmaktadır.

Buradaki yeniden kurmaktan kasıt, mevcut ulus devlet/ulusal egemenlik anlayışı, üniter devlet yapısı, demokratik, laik ve sosyal hukuk devleti ilkelerinin ve özellikle Cumhuriyeti’n Türk karakterinin değiştirilmesi veya terk edilmesi değil, tam tersine bu kurum ve ilkelerin  güçlendirilerek Cumhuriyeti’n kuruluş esaslarının özü korunarak geliştirilmesi ve 21. yüz yıla taşınmasıdır.

Yapılması gereken, yıllar önce kapalı bir tarım toplumunu yönetmek ve ona hizmet götürmek için oluşturulmuş bulunan idarî yapı, işleyiş düzeni ve bürokratik anlayışın, değiştirilip-dönüştürülerek, günümüz Türkiye’sinin ihtiyaçlarına cevap verecek hale getirilmesidir.

Yaşadığımız dönemin sosyo-ekonomik ve demokratik gerekleriyle bağdaşmayan mevcut yapı, anlayış ve işleyiş düzeninin değiştirilmesi ve insanımızın sadece görev ve sorumlulukları bulunan ‘teba’ olmaktan çıkıp, görev ve sorumluluklarının yanında yetki ve hakları da bulunan bir ‘birey’ olarak kabul edilmesi ve idarî yapı, işleyiş düzeni ve bürokratik kültürün buna göre yeniden şekillenmesi bir zorunluluktur.

Mevcut yönetim uygulamasında adaletin değil, adaletsizliğin geçerli olduğu, toplumu oluşturan tüm bireylerin aynı tutum ve davranışa muhatap olmadığı, ayrıcalıklı kişi ve gurupların var olduğu bir gerçektir. Nitekim, kamu hayatında etkili olan belli güç odaklarının/ baskı guruplarının, kişi ya da çevrelerin yönetimin içinde buldukları kendilerine yakın kişiler aracılığıyla, ne kadar kapalı ya da gizli olursa olsun idârenin aldığı veya alacağı kararlardan daha hazırlık aşamasında haberdar olduğu, hatta istekleri doğrultusunda karar alınmasını sağladığı,  haklarındaki bilgi ya da belgeyi hukuk dışı yöntemler ile her zaman elde ettiği, çıkarlarının gerektirdiği her türlü doküman, dosya ve  kayıtların hem düzenlenmesini sağladığı hem de istendiği zaman ele geçirilmesini başardığı da bir olgudur.

Bu durum toplumu, hak ve çıkarlarını elde etmek ve korumak amacıyla yönetimi etkilemek için arkadaşlık, dostluk gibi sosyal ilişkilerden yararlanmak ya da  hukuk dışı   araçlar kullanmak zorunda bırakmıştır[14].

Aracılık kurumu (tavassut), özellikle üst düzey yöneticilere yönelik olarak yoğun bir şekilde işletilmekte, bu müessesenin temel aktörlerini ise politikacılar ile iş takibini meslek edinmiş kişiler oluşturmaktadır. Özellikle aynı siyasal görüşü paylaşmak gibi ideolojik amaçlı, etnik köken ayrımı ve mezhep farklılığının ortak payda olduğu bu tür aracılığa, aynı bölgeden olmaya dayalı hemşericilik esaslı kayırmacılıkta temel oluşturmaktadır. Yine, aynı okulu bitirmiş olmak, aynı cemaate mensup olmak gibi unsurlar da dayanışma amaçlı aracılık uygulamalarına örnektir. Sonuçları itibarıyla işin kısa sürede bitirilmesini sağlayan ve etkili olan aracılığın, mümkün olduğu oranda herkes tarafından kullanılmak istendiği de bilinmektedir.

‘Adamı olanın işinin görülmesi’ ve hukuk kurallarının sahipsizlere uygulanması, toplumun sessiz çoğunluğunda yukarıda belirtilen anlamda  devlete sadakat krizine sebep olmakta, vatandaşlık anlayışında büyük bir erozyona yol açmakta, alınan kararların sadece nihai halini öğrenen ve bunu uygulamak zorunda kalan birey, çoğu karar, program ve projelere destek vermekte de çekimser kalmaktadır.

Bu yapı ve işleyiş, halkın yönetime karşı memnuniyetsizliğini artırmış, yönetim ile halk arasındaki ilişkileri bozmuş ve gerek devlet gerekse toplum açısından telafisi zor sonuçlar ortaya çıkarmıştır.

Özetle, Türk kamu yönetimi;

  * Yaptığı işin sonuçlarını, fayda-maliyet analizi yapmak suretiyle dikkate almak zorundadır.

  * Şişkinlikten kurtulmalıdır[15].

  *  Liyakati esas almak zorundadır. Kariyer ilkesi eksiksiz uygulanmalıdır.

  * İnsanı, sadece görev ve sorumlulukları bulunan teba olarak görmekten vazgeçip, görev ve sorumluluklarının yanında yetki ve hakları da bulunan ayrımcısız/ayrıcalıksız birer vatandaş/birey olarak dikkate almak zorundadır.

  * Kurumsal ideolojilerden vazgeçerek ve gizlilik zırhından kurtularak, halkın mutluluğunu ve  refahını temin edecek politikalar benimsemek zorundadır. Bu anlamda  bürokratik kültürün değişimi zorunluluktur.

  * Yönetim sorunlarını çözüp mevcut yapı ile devam etme anlayışını kabul ederek, geleceği öngörmek, kalkınmayı bu yolla sağlamak durumundadır.

* Halka hesap verme sorumluluğunun kabul edilmesi ile hesap verebilir bir yapıya kavuşmak zorundadır.

Ülkemizde, kamu yönetiminin iyi çalıştırılması ve gelişmelere uydurulması amacıyla zaman zaman reform çalışmaları ve bu konuda bazı girişimler gündeme gelmiştir.

Tek Parti döneminde hiç rastlanmayan iyileştirme çalışmalarının, 1945'den sonra başladığı söylenebilir. İlk zamanlar daha çok yabancı uzmanlardan faydalanılmış ve kamu yönetimi reformu konusunda çalışmalar yaptırılmıştır.

  Neumark Raporu, Barker Kurulu Raporu, Martin-Cush Raporu bunlardan bazılarıdır . Daha sonra 1960'ların başlarında Türk uzmanlarınca hazırlanan MEHTAP ( merkezî  Hükümet Teşkilatı Araştırma Projesi) Raporu adıyla bilinen reform teklifleri kamu idâresinin (özellikle merkezî idârenin) yapısal düzenlemelerine eğilmiştir.

1971'de oluşturulan “İdarî Reform Danışma Kurulu” nun raporu ise, geçmiş raporların bir değerlendirilmesi niteliği taşımaktadır.

1991 yılında hazırlanan KAYA (Kamu Yönetimi Araştırma) projesi de bazı farklılıklara rağmen MEHTAP Raporuyla aynı niteliklere sahip bulunmaktadır.

2003 yılında başlatılan ‘Kamu Yönetiminde Yeniden Yapılanma’ çalışmaları ise gündemimiz haline gelmiş bulunmaktadır.

Başbakanlık tarafından Ekim 2003 tarihli olarak;

a)Kamu Yönetiminde Yeniden Yapılanma 1-Değişimin Yönetimi İçin Yönetimde Değişim ve

b)Kamu Yönetiminde Yeniden Yapılanma 2-Kamu Yönetimi Temel Kanunu Tasarısı,

 Adı altında iki ayrı kitap halinde de yayınlanmış olan bu çalışmalar kapsamında,  merkezî  idârede ve yerinden yönetimlerde yeniden yapılanma amacıyla hazırlanan yasa çalışmasını da içeren REFORM PAKETİ  gerçekten çok yeni ve farklı olumlu yanları da bulunmakla birlikte aynı zamanda da çok riskli nitelikler taşımaktadır.

Yeniden yapılanma alanları olarak belirlenen REFORM PAKETİ kapsamında;

* Kamu Yönetimi Temel Kanunu Tasarısı,

*  merkezî  İdarede Yeniden Yapılanma,

* Yerel Yönetimlerde Yeniden Yapılanma ve

* Diğer Önemli Düzenlemeler adı altında – İdarî Usul Kanunu, - Bilgi Edinme Hakkı Kanunu, - e-Devlet Projesi gibi yasal çalışmalar bulunmaktadır.

Bu çalışmalardan özellikle 24.10.2003 tarihinde yasalaşan 4982 sayılı Bilgi Edinme Hakkı Kanunu ve 19 Kasım 2003 tarihinde Adalet Bakanlığı tarafından Başbakanlığa sunulan Genel İdarî Usul Kanunu Tasarısı gerçekten Türk Kamu Yönetimi ve devlet hayatı açısından devrim sayılacak nitelikte önemli ve insanımızın teba olmaktan kurtarılıp vatandaş ve birey olmasını sağlayacak şekilde yararlı çalışmalardır ve övgüye değerdir.

Hemen belirtilmelidir ki, sözü edilen bu çalışmalar (Bilgi Edinme Hakkı Kanunu, Genel İdari Usul Kanunu ve e-Devlet Projesi) 1996 yılından beri resmî olarak Başbakanlık Müsteşarlığınca yürütülen yasa çalışmaları olup sadece mevcut hükümetin eseri de değildir. Ancak mevcut Hükümet tarafından sonuçlandırılma iradesinin ortaya konulması bakımından takdire değerdir.

II. KAMU YÖNETİMİ TEMEL KANUNU TASARISI

A. TASARI İLE GÜDÜLEN AMAÇLAR

Tasarının amacı, ‘...Türkiye’nin AB’ye tam üyelik hedefi doğrultusunda...küreselleşme sürecinin de bir parçası olarak görülebilecek olan bölgesel entegrasyon çabası, piyasa ve demokratik değerler üzerine kurulu bir birliktelik ve yönetim anlayışını yansıtmaktadır. ...AB’ye tam üyelik sürecinde, yönetim yapımızın çağdaş standartlara kavuşturulması bir gereklilik olarak ortaya çıkmaktadır’[16] şeklindeki ifadeler ile yer verilen Genel Gerekçe kısmında, küreselleşme sürecinin ortaya çıkardığı yeni döneme ve düzene uyma ve Avrupa Birliği’ne uyum olarak belirtilmiştir.

Ayrıca, kamu hizmetlerinin amacını ve temel ilkelerini ortaya koymak,  merkezî  idâre ve mahalli idâreler reformu için gerekli hukuki alt yapıyı oluşturmak için  merkezî  idâre ile mahalli idâreler arasındaki iş bölümünü netleştirmek ve bu yolla tüm kamunun bu anlayışa göre yeniden yapılanmasının başlangıcının hedeflendiği açıklanmıştır[17].

Bu kapsamda, yerel ve yerinden yönetim birimlerinin güçlendirilmesi için bakanlıkların taşra teşkilatının ortadan kaldırılması, mahalli idârelerin operasyonel düzeyde esneklikleri ve kaynaklarının genişletilmesi ve  merkezî  idârenin görev ve fonksiyonlarının  tadadi olarak saymak suretiyle sınırlandırılarak her türlü görev ve hizmetlerin mahalli idâreler tarafından yerine getirilmesi öngörülmekte; özelleştirme, sivilleşme ve yerelleşme şeklindeki kamu yönetiminde yaşanan yeni eğilimlerin desteklenmesi için  merkezî  yapılar yerine yerinden yönetim anlayışı hakim hale getirilmek istenmekte ve  kamu hizmetinin piyasalaşması amaçlanmaktadır[18].

Yerelleşme, piyasalaşma ve uluslararası kurum ve kuruluşlarla çok uluslu şirketlere açık hale gelme sonucunu doğuracak REFORM PAKETİ ile yapılmak istenenlere bakıldığında,

Özetle     ;           :

* Yerel asıl, merkez istisna haline getirilmekte,

* Kamu hizmetleri piyasalaştırılmakta,

* Kamu yararı ve kamu hizmeti kavramları ortadan kaldırılmakta,

* Devlet, özel sektör faaliyetlerinden tamamen çekilmek istenmektedir.

1. Yerelleşme Amacı

Tasarıya göre, kamu yönetiminin kuruluş ve işleyişinde egemen olan  ilkeler şunlar olacaktır:

  * Kamu hizmeti piyasa ilkelerine uygun verilecektir[19].

  * Kamu hizmetinden yararlanmada herkes eşittir, ama bu fırsat eşitliği amacı taşımamaktadır.

  * Kamu yönetiminin faaliyet alanı, piyasa lehine yasaklamalar ile sınırlandırılmıştır[20].

  * Hizmetlerde yerellik ilkesi benimsenmiştir[21].

  * Yasallık ilkesine yeni ortak olarak standartlar sistemi[22] getirilmektedir.

Bir devletin ülkesi içinde tüm kamu hizmetlerinin bir elde, devlet tüzel kişiliğinde toplanması durumuna ‘merkezden yönetim’ ilkesi[23]  denmekte,  merkezî  yönetim[24]; idarî hizmetlerin merkezde toplanması ve bu hizmetlerin merkez ve  merkezî n hiyerarşik yapısı içindeki kuruluşlar tarafından yürütülmesini ifade etmektedir. Ülkenin yönetiminin merkezden yönetim tarafından tek elden yürütülmesini anlatan bu sistemde yönetim teşkilatı tektir. Bir başka deyişle, hizmetlerin sunulması için gerekli yetkiler devlet  merkezî ndeki yönetim tarafından kullanılmakta, tüm kararlar devlet tüzel kişiliği adına alınmaktadır.

Hizmetleri yürüten memurlar ve diğer kamu görevlileri merkezden yönetimin mensup oldukları gibi, hizmetin gerektirdiği gelir ve giderler de devlet bütçesinde toplanmaktadır[25]. Yerel yönetimlerin, yerel örgütleri/teşkilatları ve personeli doğrudan  merkezî  yönetime bağlı olmamakla birlikte,  merkezî  yönetimin vesayet denetimine tabi bulunmaktadır.

Kamu hizmetleri ile ilgili kararların merkezden alınması ve bu konudaki gelir ve giderlerin yine merkez tarafından yapılması, iş ve işlemlerde bürokrasiyi artırmakta, karar alınması gecikmekte ve maliyetler yükselmektedir. Bundan dolayı, ülkeler katı bir  merkezî yetçilik ilkesini uygulamaktan kaçınmaktadırlar[26].

Ülkemizde de, katı anlamda  merkezî yetçilik ilkesi uygulanmamaktadır. Nitekim, Anayasanın 126. maddesinde, ‘Türkiye,  merkezî  idâre kuruluşu bakımından, coğrafya durumuna, ekonomik şartlara ve kamu hizmetlerinin gereklerine göre, illere; iller de diğer kademeli bölümlere ayrılır. İllerin idâresi yetki genişliği esasına dayanır. Kamu hizmetlerinin görülmesinde verim ve uyum sağlamak amacıyla, birden çok ili içine alan  merkezî  idâre teşkilatı kurulabilir. Bu teşkilatın görev ve yetkileri kanunla düzenlenir’ hükmüne yer verilmiştir.

Anayasanın 127 maddesinde de,  ‘mahalli idârelerin  il, belediye veya köy halkının mahalli müşterek ihtiyaçlarını karşılamak üzere kuruluş esasları kanunla belirtilen... kamu tüzelkişileridir. Mahalli idârelerin kuruluş ve görevleri ile yetkileri, yerinden yönetim ilkesine uygun olarak kanunla düzenlenir.   merkezî  idâre, mahalli idâreler üzerinde, mahalli hizmetlerin idârenin bütünlüğü ilkesine uygun şekilde yürütülmesi, kamu görevlerinde birliğin sağlanması, toplum yararının korunması ve mahalli ihtiyaçların gereği gibi karşılanması amacıyla, kanunda belirtilen esas ve usuller dairesinde idarî vesayet yetkisine sahiptir. Mahalli idârelerin belirli kamu hizmetlerinin görülmesi amacı ile, kendi aralarında Bakanlar Kurulunun izni ile birlik kurmaları, görevleri, yetkileri, maliye ve kolluk işleri ve  merkezî  idâre ile karşılıklı bağ ve ilgileri kanunla düzenlenir’ biçiminde yerel yönetimlerin belirli/özel yetkili olduğu, idârenin bütünlüğünün yetki genişliği ilkesi uyarınca  merkezî  yönetimin taşrada teşkilat kurması ve karar alma yetkisinin verilmesi kabul edilmiştir[27].

Tasarıda  merkezî  yönetimin yetkileri[28]; a)Ulusal politika ve standartları belirlemek, b)Hukuka, politikalara, standartlara uygunluğu izlemek, değerlendirmek, denetlemek, c)Yönetimler arası eşgüdümü sağlamak, d)Özel sektör ve sivil toplum kuruluşları ile işbirliği mekanizmalarını kurmak, e)Ulusal kamu hizmetlerini örgütleyip doğrudan yapmak, f)İdarî vesayet[29] yetkisini kullanmak olarak sayılmıştır.

 merkezî  yönetimin görevleri ise, a)Adalet, savunma, güvenlik, istihbarat, dış ilişkiler ve dış politikaya ilişkin görev ve hizmetler, b) Maliye, hazine, dış ticaret, gümrük hizmetleri ile piyasalara ilişkin düzenleme görev ve hizmetleri, c)Din hizmetleri, sosyal güvenlik, tapu ve kadastro, nüfus ve vatandaşlık, acil durum yönetimi ve sivil savunma, vakıflarla ilgili görev ve hizmetler, d) Milli eğitimle ilgili görev ve hizmetler[30], e) Ulusal[31] düzeyde ekonomik, sosyal ve fiziki planları hazırlamaya, bölgeler arasındaki gelişmişlik  farklılıklarını gidermeye yönelik program ve projelerin  uygulanmasını sağlamaya ilişkin görev ve hizmetler, f) Mahalli idârelere teknik ve malî yardımda bulunma, rehberlik yapma ve eğitim desteği sağlama görev ve hizmetleri, g) Kanunlarla münhasıran  merkezî  idâre tarafından yerine  getirilmesi öngörülen diğer ulusal[32] nitelikli veya birden çok ili kapsayan diğer görev   ve hizmetler.

  Bir hizmetin yürütüldüğü ya da işin yapıldığı yerde yönetilmesini ifade eden yerinden yönetim, aynı zamanda  merkezî  yönetimin sakıncalarını gideren ve onu tamamlayıcı bir yönetim biçimini ifade etmektedir. Bir başka anlatımla, yerinden yönetim, kamu hizmetlerinin yönetiminin,  merkezî  yönetimden ayrı özerk kamu hukuk tüzel kişilerine verilmesidir[33]. ‘Yerinden yönetim’ adı verilen yerel nitelikli kamu tüzel kişileri ise il özel idâresi, belediye ve köyler şeklinde yerel yönetim olarak kabul edilmiştir.

  Yerinden yönetim[34], siyasi[35] ve idarî olmak üzere iki ayrı türde uygulanmakta, esas itibariyle yerinden yönetimden ‘idarî yerinden yönetim’ anlaşılmaktadır.

  İdarî yerinden yönetim, yerel nitelikli kamu hizmetleri ile bazı teknik, ticari ve kültürel nitelikli hizmetlerin,  merkezî  yönetimin hiyerarşik yapısı dışında teşkilatlanan kamu tüzel kişiliğine sahip kuruluşlarca yürütülmesidir. İdarî yerinden yönetimde amaç, yatırım ve hizmetlerin bir kısmının yerel kuruluşlara devredilmesi, yatırım ve hizmet kararlarının yatırım ve hizmetin yapılacağı yere en yakın idarî birimlere devredilerek bürokrasinin ve maliyetlerin azaltılması, halkın katılım imkanlarını artırarak demokrasiyi[36] geliştirmektir.

  İdarî yerinden yönetim sistemi de, ‘hizmet yerinden yönetim’ ve ‘mahalli yerinden yönetim’ olarak kendi içinde iki ayrı kategoriye ayrılmaktadır[37].

  Hizmet yerinden yönetim, Temelde kamu idârelerinin (devlet, il özel idâresi, Belediye ve köylerin) . ulusal, bölgesel veya yöresel bazda yürüttükleri  bazı kamu hizmetlerine, kamu tüzel kişiliği kazandırılması sonucu  oluşan idarî birimlerdir. Bunlar ulusal (örneğin üniversiteler), bölgesel ( örneğin GAP bölge Kalkınma idâresi Başkanlığı) ve yerel (örneğin İSKİ) bazda uzmanlık ilkesine göre çalışırlar.

  Mahalli yerinden yönetim/yerel yönetimler ise Belirli bir yörede yaşayan yurttaşların yerel, ortak ve kamusal nitelikteki ihtiyaçlarını karşılamak için yerinden yönetim ilkesine göre kurulan kamu tüzel kişileridir.

Devlet sınırları içinde yerleşmiş irili ufaklı insan topluluklarının (köy, kasaba, kent, vb.) ortak ve yerel nitelikli ihtiyaçlarını karşılamak amacıyla belli bir hukuk düzeni içinde oluşturulmuş anayasal kurumlar[38] olarak yerel yönetimler, yöre halkının ihtiyaçlarını etkin bir şekilde karşılamak için yerel topluluğa kamu hizmeti sağlayan ve yerel halkın kendi seçtiği organlarca yönetilen, idarî, siyasi ve toplumsal bir kurum niteliğindedir.        

Yerel yönetimlerin dayandığı ilkeler ise yerel özerklik[39], karar organlarının seçimle belirlenmesi[40], idarî özerklik[41], malî özerklik[42], katılımcılık[43], etkinlik[44] ve hizmette vatandaşa yakınlık[45](subsidiarity) olarak belirtilebilir.

 

Yerinden yönetim ilkeleri ve yerel yönetim uygulaması yukarıda belirtildiği biçimde olmasına rağmen  merkezî  yönetime yasaklama getirilmesi, Tasarının yerelleşme amacının gerçekleştirilmesine yöneliktir. Bu amacın gerçekleşmesine yönelik olarak;

* Yerel yönetim görev alanının kısıtlayıcı ve yerinden yönetime aykırı hüküm getirilemez[46],

* Yerel yönetime verilen görev alanında  merkezî  idâre ayrıca teşkilat kuramaz ve doğrudan harcama yapamaz[47],

* Kanunlarla verilmedikçe yeni görev üstlenemez[48], şeklindeki hükümler getirilmektedir.

Yine yerel yönetimlerin genel görevli olarak kabul edilmesi, yerelleşme amacını açıkça ortaya koymaktadır.

*  merkezî  yönetim görevleri dışında kalan tüm görev ve hizmetler[49],

* Açıkça bir  merkezî  kuruma verilmemiş her türlü mahalli-müşterek görev ve hizmetler[50] yerel yönetimlere görev olarak verilmiştir.

  Tasarı ile; Sağlık, Sanayi ve Ticaret, Bayındırlık ve İskan,  Tarım ve Köyişleri Bakanlıklarının taşra teşkilatları il özel idârelerine, Kültür ve Turizm, Çevre ve Orman Bakanlıkları ile Sosyal Hizmetler ve Çocuk Esirgeme Kurumu, Gençlik ve Spor Genel Müdürlüğü var olan personel ve araçları ile birlikte ilgili belediyeye, belediye sınırları dışındakiler il özel idârelerine devredilmektedir[51].

Diğer bakanlıkların devir işlemleri en geç bir (1) yıl içinde, Sağlık Bakanlığının taşra teşkilatlarının  devir işlemleri için 5(beş) yıllık[52] bir süre öngörülmekte, şimdilik devredilmeyen kadrolara ait atamaların merkez tarafından yapılmasına devam olunacağı belirtilmektedir.

  Ayrıca Köy Hizmetleri Genel Müdürlüğü, İstanbul’da İstanbul Büyükşehir Belediye Başkanlığına, diğer yerlerde il özel idâresine devredilmekte, belediyenin bu hizmetleri kendi sınırlarında değil, il sınırlarında yürütmesi öngörülmektedir.

Yine Tasarı ile, piyasada üretilebilen mal ve hizmetleri üreten kuruluşlar kapatılacak ve tasfiye edilecektir[53].

  Bu uygulamanın ilkesi madde 5/l’de getirilmiştir. (Tasarı Madde5/l: Kamu kurum ve kuruluşları, kanunlarla kendilerine açıkça görev olarak verilmeyen ve kuruluşun amacıyla doğrudan ilgili olmayan alanlarda işletme kuramaz, mal ve hizmet üretimi yapamaz, bu amaçla personel, bina, araç, gereç ve kaynak tahsis edemez.)

Bazı kurumlar listelere alınmış, yanlarına “özelleştirilecek” notu yerleştirilmiştir. Ancak, bu uygulama sürekli izlenecek ilkelerdendir. Dolayısıyla bu uygulama kamu hizmetlerini sürekli olarak daraltma, özel sektöre bırakma ve küresel liberalizasyona açma işlevi görecek olması nedeniyle önem kazanmaktadır.

2. Şirket Gibi Devlet Oluşturma Amacı

Tasarının 1. maddesine göre[54] kamu hizmeti, ülkenin kalkınması ve yurttaşların toplumsal fırsat eşitliği ortamına kavuşması amacı taşımamaktadır. Kamu yönetiminin temel işlevi, rekabetçi piyasa şartlarını oluşturarak devletin düzenleyici fonksiyonunu güçlendirmek, piyasa sistemini düzenlemek ve güvence altına almak olarak belirlenmiştir. Kamu yönetiminin varlığı yurttaşlardan alınarak piyasa sistemi aktörlerine dayandırılmakta, ‘sosyal devlet’ yerine ‘düzenleyici devlet’ hedefi benimsenmektedir. Bunun anlamı ise ‘şirket gibi bir devlet’ oluşturulmasıdır.

Bilindiği gibi 1970’li yılların sonunda refah devleti anlayışı çökmüş, yerine liberal devlet anlayışı etkili olmaya başlamıştır. Bütçe açıkları borçlanmaya neden olmuş, borç stoku/borçlanma kamu yönetimini olumsuz olarak etkilemiş ve Devletin kamu hizmetini gereği gibi sunamaması sonucunu doğurmuştur.

Halbuki kamu hizmeti, “devlet veya diğer kamu tüzel kişileri tarafından veya bunların gözetim ve denetimleri altında genel, kolektif ihtiyaçları karşılamak, kamu yararını sağlamak için kamuya sunulmuş devamlı ve muntazam faaliyetlerdir[55].

Bu sonuç da doğal olarak adaletsizlik ve yolsuzluk olarak kendini göstermiştir. Bu süreç kamunun görevini yerine getirme ve kamu hizmeti sunma yöntemlerinin değiştirilmesini gerektirmiş ve meşhur 24 Ocak 1980 kararları alınmıştır. 24 Ocak kararlarının esası, devlet örgütünün yenilenmesi anlamına gelen  serbest piyasa kurallarına göre kamu yönetiminin örgütlenmesi ve devletin piyasa koşullarında faaliyet gösteren firmalar gibi örgütlenip hizmet yapması amacına yöneliktir.

Bu durum;

* bürokrasinin ortadan kaldırılmasını,

* vatandaşın bir müşteri olarak görülmesini ve,

* kamu hizmeti anlayışının erozyona uğrayarak kamu yararı kavramının kapsam ve içeriğinin değişmesi anlamına gelmektedir.

Bürokratik örgütlerin mümkün olan en az hiyerarşik kademeye indirilmesi ile esnek istihdam- esnek örgütlenme biçimine dönüşmesi amaçlanmakta,  bürokrasinin yapı ve işleyişi amaca göre değişerek yeni bir biçim alması istenmektedir.

Halbuki, milli/ulus devletin esası vatandaşlık anlayışına dayanmakta ve vatandaşa, hatta herkese kamu hizmeti sunma anlayışını zorunlu kılmakta iken, müşteri anlayışı, piyasadan ücreti karşılığında mal veya hizmet alanları kapsamakta, yapılan hizmetin ekonomik verimlilik/karlılık amacını hedeflemekte, bu da sosyal devletin sonunu getirmektedir.

Tepe yönetimi, istihdamda, uzman kişilerin işe alınmasında ve sonuç olarak firmanın geleceği hakkında karar vermektir. Bütün kararların amacı karın maksimum olmasını sağlamaya yöneliktir. Diğer bir ifadeyle patronun amacı olan karı elde etmektir.

  Devlet yönetiminde ise kamu yararının sağlanması amaçtır. Böyle olunca tepe yöneticisi anlayışı ile devlet yönetimi anlayışı bağdaşmamaktadır. Yine kurumların kurulması ve görev verilmesi yasalarla olmakta, hiç kimse kaynağını Anayasadan almayan Devlet yetkisini kullanamamaktadır.

Devletin görevi istikrarı sağlamak, kamu hizmetini yürütmek, kamu yararını gerçekleştirmek, kamu düzenini korumaktır. Bu da bürokrasiyi zorunlu kılmaktadır. Yine devlet herkesi eğitme, herkesin sağlığını korumak gibi sosyal amaçları gerçekleştirmek zorundadır. Firmanın amacı ise kar etmektir[56]. Bu anlamda firma karını maksimize etmeyi hedeflemektedir. Bunun için firma gerektiği kadar elemanı istihdam ederken, devlet işsizliği çözmek için tam istihdamı sağlamakla da yükümlüdür.

  Bürokrasinin azaltılması, devletin geriletilmesi sonucunu doğurmakta, piyasanın öne çıkması ve sivil alanların çoğaltılmasını sağlamaktadır. Sivil özgürlüklerin artması sonucunda, devletin kontrol alanları daralacaktır. Böylece kültürel haklar, alt kimlik unsurları öne çıkacak, sivil örgütlenme gelişecek ve sivil toplum kuruluşlarının güç olarak etkili olması, devletin karşısına denge unsuru olarak öne çıkması sonucu doğacaktır. Tasarı ile amaçlanan budur.

 merkezî  devletin atanmışları olarak bürokrasi, ulus devletin temel direklerinden biridir. Ulus devletin amaçlarını/ideolojisini bürokrasi yaratır ve yaşatır. Törenler, semboller, nutuklar, ritüeller bürokrasinin görevidir. Tasarının hiyerarşik kademeler ve unvanları düzenleyen 28. maddesi ile mevcut yönetim yapımızda yer alan Müsteşar Yardımcılığı ve  Genel Müdür Yardımcılıkları kaldırılmaktadır. Bunun nedeni özel sektör anlayışına uygun olarak tepe yönetimi oluşturmak amacıyla bürokrasinin gereksiz formalite ve kırtasiyecilik engelinden kurtulmak istenmesidir.

Burada dikkat edilmesi gereken husus, aşırı formalite ve kırtasiyeciliği önleme bakımından böyle bir yöntemin seçilmiş olmasının gerekli hatta yararlı olduğunun kabulü gerekmektedir. Ancak bu yapılırken firma yönetimi anlayışı ile hareket edilerek bu yolla Tasarının arka planında var olduğu anlaşılan ulus devlet yapısının korumasız bırakılmak istendiği kaygısı ortaya çıkmaktadır. Nitekim, bürokrasinin işleyişi ile karşı karşıya gelen vatandaşlardan hiç biri, bir işlemin imzalanmasının tamamlanması için Genel Müdür Yardımcısında ya da Müsteşar Yardımcısında tutularak  gereksiz gecikmelere ve bekletilmeye meydan verildiğinden söz etmeyecektir.

Halbuki, kamu düzeninin istikrarı için bürokrasi zorunludur. Bürokrasinin asıl rolü yönlendirmedir. Bürokrasinin genişliği, devletin kontrol alanlarını genişletmekte,  totaliter olmayan demokratik bir devlette, halkın ulusal amaçlara yönlendirilmesi bürokrasi tarafından yerine getirilmektedir. Aslında bürokratik devletin özgürlüklere tehdit oluşturması da  bundan gelmektedir. Ancak hak ve özgürlükleri bürokrasi karşısında korumanın yolu, bürokrasinin tasfiyesinden değil onu kontrol ve denetim altına almaktan geçmektedir.

Bu noktada belirtmekte yarar vardır ki, Tasarının 46. maddesi ile siyasi  memur/bürokratik memur ayrımının[57] yapılarak; Müsteşar, Genel Müdür ve Başkanların, Hükümetin görevi sona erdiğinde görevlerinin kendiliğinden sona ermiş sayılacağına ilişkin düzenleme gerçekten gerekli olmakla birlikte yararlı bir düzenleme olacaktır.

3. Denetimden Kaçış

Tasarı ile denetim sistemi iç denetim ve dış denetim şeklinde ayrılmak suretiyle Sayıştay’a[58] görev verilmektedir.

Tasarının 40 maddesinin 1. fıkrasında düzenlenen, ‘iç denetim kamu kurum ve kuruluşlarının kendi yöneticileri veya ilgili kurumun üst yöneticisinin görevlendireceği iç denetim elemanları tarafından yapılır’ şeklindeki hüküm ile; denetim siteminin değiştirilmesi ve mevcut teftiş kurullarında görev yapan denetim elemanlarının atanma biçimi olan üçlü kararname sisteminden vazgeçilerek, denetim elemanlarının üst yöneticinin tek başına takdiri ile atama ve görevden alma yetkisine bırakılması güvenceden yoksun kalmaları nedeniyle iç denetimin keyfîliğe dönüşmesi sonucuna yol açacaktır.

Mevcut denetim sisteminin eksik olduğu aksayan yönlerinin bulunduğu bilinmektedir. Denetim elemanları en üst amire (Bakan, Müsteşar, Genel Müdür) bağlı olarak görev yaptıklarından,  raporları zaman zaman işleme konulmamakta veya usulsüzlüklerin bulunduğu birimde inceleme yaptırılmamaktadır.  Bunun ülkemizde yaşanan yolsuzluklarda birçok örneğini görmek mümkündür. Örneğin;  Bankalar Yeminli Murakıplarınca hazırlanan banka  raporları zamanında  işleme konulmadığından zarar katlanarak artmıştır.

Bununla birlikte, Kamu Bankalarında  23.04.1999 tarihinden sonra işlenen ve soruşturulması gereken büyük kredi yolsuzlukları bulunmasına rağmen halen inceleme başlatılmamış, bu bankalara ait 1998 ve sonrasına ait Başbakanlık Yüksek Denetleme Kurulu Raporları KİT Komisyonunda görüşülmemiştir. Bu suçların zamanaşımına uğramak üzere olduğu unutulmamalıdır.

Teftiş ve denetim kurullarının kaldırılması, inceleme ve soruşturmaların  yönetici tarafından atanan muhakkikler eliyle yapılmasını gerektirecektir. Bu ise teftiş kurullarının kaldırılması için öne sürülen gerekçelerden kat kat daha fazla sakıncalar taşımaktadır. Müfettiş güvencesine sahip olmayan, inceleme ve soruşturma yapabilmek için gerekli nitelikleri bulunmayan ve yönetici tarafından sübjektif olarak sadece bir olaya mahsus olarak görevlendirilen muhakkiklerden tarafsız ve sorunu çözücü rapor beklemek mümkün olmayacaktır.

Tasarının 40. maddesiyle iç denetimin kamu kurum ve kuruluşlarının kendi yöneticileri veya ilgili kurumun üst yöneticisinin görevlendireceği iç denetim elemanları tarafından yapılacağı belirtilmektedir. Ancak iç denetim elemanlarının kimler olduğu ve hangi niteliklere sahip olacağı belirtilmemekte,  bunların görevlendirme usul ve esaslarına ilişkin düzenlemeye yer verilmemektedir.

Bu Tasarıya paralel olarak hazırlanan ancak daha önce yasalaşan 5018 sayılı Kamu Malî Yönetimi ve Kontrol Kanununun 65. maddesinde, İç Denetim Koordinasyon Kurulunca belirlenen alanda 8 yıl çalışmış olanların iç denetçi olarak atanabileceği öngörülmektedir. Bu durumda denetim ve teftiş konusunda hiçbir bilgi ve tecrübesi olmayan kişiler  tamamen siyasi saiklerle iç denetçi olarak atanabilecektir. Bu ise denetimin siyasallaşması sonucunu doğuracaktır.

Ancak unutulmamalıdır ki iç denetçilik müessesesi yakın geçmişte  Kamu Bankalarında denenmiş, “bu kadar müfettişe gerek yok” denilerek teftiş kurulları küçültülmüş, bunların görevleri, İç Kontrol Daire Başkanlığı emrinde çalışan ve kurumda daha önce memur, güvenlik görevlisi, haberleşme memuru olarak görev yaparken,  mülakat sınavıyla iç kontrol elemanı unvanı alan kişilere yaptırılmıştır.

Sonuçta, anılan bankalarda daha önce siyasetçi-işadamı-bürokrat işbirliği ile kullandırılan kredilerden oluşan usulsüzlükler mevcut iken, bu kez banka personelinin münferit olarak yaptığı trilyonları geçen usulsüzlükler ortaya çıkmıştır. Araştırma, inceleme ve soruşturma konusunda uzmanlaşmış olan Müfettişlerin ihtiyaç fazlası olarak diğer kurumlara gönderilmek suretiyle devre dışı bırakılması,  daha önce verilmiş olan usulsüz kredilerin ortaya çıkarılmasını ve takibini de önlemiştir.

 Bankalarda ortaya çıkan denetim ihtiyacı nedeniyle teftiş kurullarını daha fonksiyonel hale getirmek ve güçlendirmek yoluna gidilmiş ve bu amaçla yeni müfettiş alımı için sınavlar  açılmış olduğu unutulmamalıdır.

Yine dış denetimin Sayıştay tarafından yapılacağı düzenlenmiştir. Ancak Sayıştayın mevcut durumda denetimi kapsamındaki kamu kurum ve kuruluşlarının ancak %13’ünü denetleyebildiği dikkate alındığında, önemli oranda görev ve fonksiyon yüklenen Sayıştayın beklentilere ne ölçüde cevap verebileceği düşündürücüdür.

Tasarının bu haliyle beklentilere cevap vermekten çok kargaşaya, kaosa ve denetimde yetersizliğe ve sonuçta denetimden kaçışa neden olacağı açıktır. Ayrıca (ombudsman) /halk denetçisini düzenleyen Tasarının 42. maddesinde düzenlenen halk denetçiliği/ombudsman[59], sembolik olmanın ötesinde bir anlam taşımayacak ve bu anlamda etkili olamayacaktır.

 

B. YERELLEŞME İLE ORTAYA ÇIKACAK SONUÇLAR

1. Yeni  iktidar sahipleri kategorisi oluşacaktır

Ülkemizdeki belli siyasi ve entellektüel kadrolar (bir takım ikinci cumhuriyetçiler, liberaller, yurtdışı kuruluşlar özellikle AB lobicileri ile etnik ve dinsel radikaller /mikro milliyetçiler), Kamu Yönetimi Temel Kanunu Tasarısını yerel demokrasiyi geliştirmek, karar merkezlerini yurttaşa yakınlaştırmak yolunda övülecek bir siyasi/idarî reform olarak görmekte ve şu üç özlemi ileri sürmektedirler:

* Siyasi/idarî planda devletin rolünü etkisizleştirme,

* Katılımcı demokrasiye doğru bir adım daha atma,

* Karar merkezlerini yurttaşa yakınlaştırma.

Bu anlamda, yerel yönetimler reformuna ilişkin anlayışın ana çizgileri ise şunlardır:

* Yerel yönetimler üzerindeki her türlü vesayetin kaldırılması, yerel yönetimlerin işlemleri üzerindeki hiyerarşik idarî denetim, teknik vesayet gibi,

* Her birimin kendi icra organına sahip olması ve vali veya kaymakamın sadece devletin temsilcisi olması,

* Devlet tarafından ya da devletle yerel yönetimlerin birlikte kullandıkları yetkilerin, yerel yönetimlere terk edilmesi,

* Öte yandan benzer bir kamusal faaliyetin farklı kademelere göre ayrı yönetimler arasında paylaştırılması, örneğin karayollarında otoyolların ve ulusal yolların  merkezî  yönetime, il yollarının il yönetimine, belediye yollarının belediye yönetimine bırakılması,

*  Merkezî  yönetimin kullandığı bina, araç, gereç, personelin ayrılarak, yerel yönetimlere devri.

Bu anlayış ile en köklü yetkiler yerel yönetimlere devredilmektedir. Ancak bu yetki ve görev devrinin beklenmeyen sonuçları  ortaya çıkacaktır. Böylece Devlet yerel düzeyde sarsılacak, yeni bir iktidar sahipleri kategorisi oluşacaktır.

Bu yöneticiler için kentler sanki ulusal hatta uluslar arası bir yarışa girmiş gibi olacaktır. Beldenin imajını geliştirme çabaları,  gösterişli yatırım girişimleri, yeni ve ihtişamlı hizmet binaları, yüksek düzeyde vasıflı personel istihdamının yollarını arama çabaları gibi.

  Yerel yönetimlerin yeni patronlarının bir diğer ilgi alanı da dış ilişkiler olacaktır. O zamana kadar sadece devletin tekelinde olan dış ilişkiler alanında da, yerel yöneticiler faaliyette bulunmaya başlayacaklardır. Ulusal sınırları aşacak ölçüde  belki de ulusal çıkarlara aykırı bile olabilecek aşırı iş birliklerine girişebilecektir.

Ayrıca seçilmiş birinin karar alma anlayışı, atanmış kamu görevlisininkinden farklı olacaktır. Genel çıkar/kamu yararı anlayışları farklılaşacak, kamu hizmeti kavramı bile yavaş yavaş ‘sizin için yatırım yapıyorum’ türünden bir mesaj içinde eriyecektir.

  Bu durumun en önemli sonuçlarından biri çevre konusunda ortaya çıkacaktır. Yerelleşmenin birçok yönden çevre üzerinde vahim sonuçlar doğuracağı açıktır. Gayrimenkul sahiplerinin baskısı altında, istihdamı geliştirme çabasında, vergi gelirlerini arttırma endişesi içinde birçok belediye başkanı çevreden fedakarlık etmeye hazır olacaktır. Genel olarak yerel yöneticiler, genel ya da ulusal çıkarları, yerel çıkarların üstünde tutamayacaklarıdır. Zaten böyle bir amaç için de göreve getirilmiş değildirler.

Belediyelere bu denli yetki devredilmesi, mevcut belediyelerin ayrıcalıklı şirketlere kimi zaman fen hizmetlerini hatta vergi toplamayı ihale etmeleri, gösterişli yatırımlar, cadde refüjlerine iki adımda bir ilçe belediyesinin amblemlerini yerleştirme, hemşerilik ilişkilerine göre atanan başkan yardımcıları ve özellikle belediye hizmetlerinde istihdam edilenlerin seçiminde liyakatten başka unsurların/ hatta belki öncelikle aranması, çıkar ilişkileri çerçevesinde çevrenin ihmal edilmesi, düzensiz yerleşmenin sürekli primlendirilmesi, kültür faaliyeti adı altında içeriği hayli tartışmalı, şeftali, kayısı, kiraz, karpuz, patlıcan festivalleri düzenlenmesi, birtakım yabancı yerel yönetimlerden kullanılmış malzeme yardımları alma gibi pek çok alanda önceliklerin tespitindeki yanlışlıklar ve bir de mevzi imar planı değişiklikleriyle akıl almaz boyutlarda rantlar yaratılması gibi fazla bir özerkliğe sahip olmayan mevcut yerel yönetimlerimizde bile görülen olağan durumlar iken, bunlara bir de belli bir siyasi partinin üyesi olarak yerel yönetim görevlerine seçildikten sonra o siyasi partilerden “bağımsızlaşan” hatta bir sonraki seçimler öncesinde parti değiştiren, ya da parti kuran yerel yöneticiler eklenirse feodalizme geçiş eğiliminin başka yerlerde de ortaya çıkabileceğini görmek, keramet sahibi olmayı gerektirmemektedir.

 ‘Bu gibi olaylar yerel yönetimlerin ve yerel demokrasinin güçlendirilmesi gereğini ortadan kaldırmaz. Ancak meseleye soyut kavramlarla değil, fonksiyonel açıdan, kamu hizmetinin etkinliği ve verimliliği açısından imar planlarının, eğitim planlarının, merkezdeki bürokratların yapacağı planlardan daha kötü olacağını söylemek mümkün değildir’ demek, bir tür popülist söylemlerden başka bir şey değildir. Bu anlamda,  merkezî  yönetim bürokrasisini küçümsemek için  hiçbir neden yoktur ve seçilmişlerle atanmışların karar alma anlayışlarının farklılığını kabul etmek bunlardan birini ötekine tercih etmek için yeterli bir neden değildir.

2. Başkanlık sisteminin kurulmasına yol açacaktır

Yerelleşme bir yandan Ankara’dan taşraya önemli yetkilerin devrine yol açarken diğer yandan da Başkanlık Sisteminin kurulmasına yol açacaktır. Çünkü desantralizasyon uygulaması yerel yürütme görevini her yerel yönetim kademesinde doğrudan ve tek başına başkana bırakmaktadır. Başkan, seçilmiş başkan yardımcılarına devredeceği yetkilerin genişliğini tayinde bütünüyle  serbest olacaktır. Onlara hiçbir imza yetkisi devretmeyip, doğrudan kendisinin tayin ettiği ve sadece kendisine karşı sorumlu üst bürokratik kademeye, örneğin şube müdürlerine veya özellikle genel sekretere belli yetkilerini devretmesi mümkündür. Başkan ise hiçbir seçilmiş organa karşı sorumlu olmayacaktır.

Başkanlık sisteminin yararları ve sakıncalarının tartışılması ayrı bir konu olmakla birlikte, öngörüldüğü biçimde yerel yönetimlere (il, belediye, köy) bu denli önemli yetki ve kaynak aktarımı sonucunda illerin başında bulunan atanmış kişiler olarak Valilerin, kullandığı yetkilerin ve yaptığı görevlerin önemi nedeniyle tartışmanın eksenine oturması kaçınılmaz olacaktır. Bu kadar geniş yetkileri  ve etkili görevleri atanmış bir kişi olarak valinin yönetmesinin demokratik olmayacağı tartışması yapılacak, önümüzdeki dönemde bunun seçilmiş kişiler tarafından yerine getirilmesinin daha demokratik olacağı ileri sürülecektir.

3. Valilerin seçimle iş başına getirilmesi gerekecektir

Ve sonraki adım olarak valilerin seçimle iş başına getirilmesi gerekliliği yüksek perdeden seslendirilerek yoğun bir kamu oyu baskısı oluşturulacak ve bu reforma rağmen beklenen iyileşmenin gerçekleşmemesinin nedeninin, bu tür görev ve yetkilerin tümünün seçilmiş kişilere bırakılmamış olması öne sürülerek bu süreç ülkemizin gündemi haline gelecektir.

Bir yandan da, yerel yönetimlere aktarılan bunca görev ve yetkinin kullanılması, bu yönetimlerin bağlı olduğu İçişleri Bakanlığını Parlamenter sistemde öngörülmeyen ölçüde neredeyse Başbakana eş olacak kadar önemli ve etkili yapacak, Valiler üzerindeki yetkisi nedeniyle İçişleri Bakanının adeta bir SÜPER BAKAN olarak öne çıkmasına yol açacaktır.  Bu sonuç ta Valilerin seçimle belirlenmesi  gerekliliğini haklı gösterecek bir neden olarak ileri sürülecektir.

Bunun alt yapısı başka bir biçimde de olsa  yasalaşmış bulunmaktadır. Nitekim, 24 Aralık 2003 günlü resmî Gazetede yayınlanarak yürürlüğe giren Kamu malî Yönetimi ve Kontrol Kanununun merkez dışı birimlere ödenek göndermeyi düzenleyen 22. maddesinde, ‘ merkezî  yönetim kapsamındaki kamu idârelerinde ödenek gönderilmesine ilişkin usul ve esasları belirlemeye Maliye Bakanı yetkilidir’ hükmünün kamu idârelerinin merkez dışı birimlere ödenek göndermesinde Maliye Bakanının yetkili kılınmış olması nedeniyle Maliye Bakanı SÜPER BAKAN haline gelmiştir.

 

4. Eyalet sistemine geçişin önü açılacaktır</