GLOBALLEŞME SÜRECİNDE TÜRK CUMHURİYETLERİNDE DEMOKRASİNİN GEÇİRDİĞİ AŞAMALAR VE ULAŞMASI GEREKEN HEDEF: YÖNETİMDE DEMOKRASİ
Doç. Dr. Ramazan YILDIRIM*
Abstact
The structure and function of the national governments have greatly transformed throughout the transition from industrial society to science society. Representation forms are the roots of this transformation. This transition has brought together a new argument on liberal democracy which forms the political ideology of industrial society. During this process, representative democracy in other words liberal democracy also has undergone a new structural trend. The direction of this trend is formed not only in the determination of administrative boards but also in the collaboration in the use of governing power, in another words democracy in administration.
It is acceptable that some old versions of CCCP governing
procedure laws may still be in use in Turkish World other than Republic of
Turkey and Turkish Republic of Northern
In the Independent Republics of Turkish World, the concept of democratic government and democratic administration both are under constitutional guarantee. Nevertheless, globalizm in the concept of the democracy is administrative democracy together with protecting local characteristics of the nation. Turkish World should also understand this trend. For example, the proposed law of administrative procedures is still waiting to be legislated in the Turkish Grand National Assembly.
Key words: globalism, administrative democracy, democratic government, administrative procedures, rule of law
ÖZET
Sanayi toplumundan bilgi toplumunda geçişte, ulus devletin yapısında ve işlevlerinde değişmeler olmuştur. Bu değişmelerin temelinde temsil kavramı yatmaktadır. Bu değişim, sanayi toplumunun siyasal dünya görüşünü oluşturan liberal demokrasi ile ilgili tartışmaları da beraberinde getirmiştir. Bu süreçte, temsili demokrasi ya da diğer adıyla liberal demokrasi de yeni yapılanma eğilimi içine girmiştir. Bu eğilimin yönü ise; sadece kamu gücünü kullananların belirlenmesinde değil, kamu gücünün kullanılmasında katılımı amaçlayan demokrasi, yani yönetimde demokrasi olmuştur.
Türkiye ve Kuzey Kıbrıs Türk Cumhuriyeti dışındaki kardeş Türk Cumhuriyetlerinde, Sovyetler Birliği döneminden kalma idari usul yasaları yürürlükte olabilir. Bu olağan bir durumdur. Ancak, yönetimde demokrasinin var olabilmesi için, öncelikle temsili demokrasinin var olması gerekir. Çünkü, yönetimde demokrasi, demokratik devlet ve demokratik idarenin sağlayamadığı katılımı sağlamak için geliştirilmiştir. Eğer demokratik devlet ve demokratik yönetim gerçekleştirilememişse, yönetimde demokrasi zaten olmaz. Henüz Sovyetler Birliği dağılmamışken, glastnost ve prestroika söylemlerinin sıkça kullanıldığı seksenli yılların sonlarında, Nobel ödüllü büyük Kırgız yazarı sayın Cengiz Aytmatov, kendisiyle yapılan bir röportajda “demokrasya kısılgan” diyordu. Yani temsili demokrasi kısıtlı diyordu.
Türk dünyasındaki bağımsız cumhuriyetlerde, demokratik devlet ve demokratik idare anlayışı, hukuk devleti anlayışıyla birlikte anayasal güvence altına alınmıştır. Ancak demokrasi kavramındaki globalleşmenin yönü, kendi yerel özelliklerini de koruyarak yönetimde demokrasidir. Türk Dünyası’nın da bu yöne doğru yelken açması gerekiyor. Örneğin Türkiye’de İdari Usul Yasa Tasarısı TBMMde kanunlaşmayı beklemektedir.
Anahtar Kelimeler: globalleşme, yönetimde demokrasi, demokratik yönetim, idari usul, hukuk devleti
GİRİŞ
Globalleşmenin (küreselleşmenin) birden fazla tanımı bulunmaktadır. Bunun nedeni, bilim adamları ve düşünürlerin, kendi içinde bulundukları bilimsel ekole göre kavrama anlam vermeye çalışmalarıdır. Böyle olunca, doğal olarak globalleşmenin de adeta birbirine zıt tanımları ortaya çıkabilmektedir. Belirli bir kavramın dünya üzerinde genel kabul görmesinden yola çıkarak yapılan globalleşme tanımlarında, ele alınan kavramın dünyanın her yerinde kullanılmaya başlandığı vurgulanır. Yerel özellikleri dikkate alan yaklaşımlarla yapılan tanımlarda ise, belirli bir kavramın belirli bir yöredeki farklı anlamı üzerinde durulur. Böyle olunca, globalleşmeyle bir yandan dünyanın küçüldüğü anlatılmaya çalışılırken, diğer yandan da parçalandığı vurgulanmak istenir [1] .
Globalleşme kavramı üzerindeki bu tartışmaları sosyoloji ve siyaset bilimi ile uğraşanlara bırakarak, globalleşme süreci ile demokrasi kavram ve kurumunun ilişkisini ele alacağız. Çünkü, demokrasi, globalleşmenin etkin değerlerinden birisidir [2] . Bu çalışmada, global değer taşıyan demokrasinin geçirdiği aşamalar ve ulaşılması gereken hedef üzerinde kısaca duracağız.
DEMOKRASİ KAVRAMI
Demokrasi çok geniş bir tanımla, halkın egemenliği demektir. Abraham Lincoln’ün tanımıyla, “halkın, halk tarafından halk için yönetilmesidir [3] . Demokrasinin en genel ve eski biçimi olan klasik demokrasi, modern devletin dayandığı gelişmiş bir hukuk ve politika rejimidir.
Demokraside, egemenliği elinde tutan ve kullanan, devletin birinci ve aslî organı durumundaki ulustur. Geniş anlamda cumhuriyet biçimi olan demokrasi ile monarşik devlet başkanlığı (krallık) ve aristokratik meclis (örneğin İngiltere’deki Lortlar Kamarası), aynı devlet yapısı içinde bulunabilmektedir [4] . Bundan dolayı, demokrasi kavramı, günümüzde anlam kayması geçirerek, devlet biçimi olarak değil, devlet yönetim biçimi anlamında kullanılmaktadır [5] .
DEMOKRATİK DEVLET
Demokrasi, hem anayasa hukuku hem de idare hukuku ile yakından ilgili bir kavramdır. Demokrasi kavramını anayasa hukuku alanında kullandığımızda, “demokratik devlet” tamlamasıyla karşılaşırız. “Demokratik devlet” tamlaması, devletin sahip olduğu egemenliğin halka ait olduğunu niteler. Ancak, bu tamlamanın doğru olabilmesi için, demokratiklik kavramına ilişkin evrensel tanımlarda yer alan kurumların varlığı ve yine o tanımlardaki ölçütlere uygunluğu da zorunudur. Aksi halde, anayasalarında demokratik olarak nitelenen bir çok devlet ve toplumun, bu niteleme ile uzaktan yakından hiç ilgisinin olmadığı sonucu ortaya çıkar [6] .
Bu ilke ve kurumlardan bazılarını belirlemek için bazı sorular sorarız. Eğer bu sorularımıza olumlu yanıt alabilirsek, o devleti demokratik olarak niteleyebiliriz. Bu sorular şunlardır: Acaba ulus, egemenliğini yetkili organları aracılığıyla kullanabiliyor mu? Yargı yetkisi bağımsız mahkemeler tarafından kullanılıyor mu? Seçimler serbest, genel, eşit, gizli oy ve açık sayım ilkelerine dayalı biçimde yargının denetim ve gözetimi altında yapılıyor mu? Hukuk kurallarına uyulup uyulmadığı bağımsız yargı yerlerince denetleniyor mu? ....
Devletlerin demokratikleşmesi, yirminci yüz yılın başından buyana hız kazanmış ve bu gün devletlerin büyük bir çoğunluğu, kendilerini anayasalarında demokratik devlet olarak nitelemektedirler. Bu durum bana göre globalleşmenin ilk adımıdır. Türk cumhuriyetleri de demokratik devlet ilkesine anayasalarında yer vererek bu kervana katılmışlardır. Örneğin yürürlüğe giriş sırasına göre; Türkiye Cumhuriyeti Anayasası’nın 2. maddesi [7] , Kuzey Kıbrıs Türk Cumhuriyeti Anayasası’nın 1. maddesi [8] , Özbekistan Cumhuriyeti Anayasası’nın 1. maddesi [9] , Kırgızistan Cumhuriyeti Anayasası’nın 1. maddesi [10] , Kazakistan Cumhuriyeti Anayasası’nın 1. maddesi [11] , Azerbaycan Cumhuriyeti Anayasası’nın 7. maddesi [12] ve Türkmenistan Cumhuriyeti Anayasası’nın 1. maddesi [13] ait oldukları devletleri demokratik devlet olarak nitelemişlerdir. Türk Dünyası içinde yer alan kardeş uluslar, devletlerini “demokratik” olarak nitelemekle, bir bakıma globalleşme sürecine katılmışlardır.
Demokratik devletin üç önemli “olmazsa olmaz” öğesi bulunmaktadır. Bunlardan birincisi seçimdir. İkincisi çoğulculuktur. Üçüncüsü de özgürlükçü olmaktır.
Seçim, demokratik yönetimin birinci “olmazsa olmaz” nitelikteki öğesidir. Günümüzde seçim hakkı, bireysel, serbest, eşit, tek dereceli, genel oy, gizli olarak kullanılma, açık sayım ve döküm esaslarına dayanan bir yetkidir. Bu esaslara dayanmayan bir seçim sonuçlarından asla demokratik bir yönetim biçimi ortaya çıkmaz.
Çoğulculuk, bir ülkedeki tüm siyasal görüşlerin, örgütlenmesi ve yasama meclislerinde temsil edilmesini deyimler [14] . Demokrasinin bu öğesi sayesinde, herkesin devletin yönetimine katılması benimsenmiş olmaktadır. Bunun sonucunda toplumun her kesiminden vatandaşlara sesini doğrudan duyurma imkanı verildiği gibi, yine herkes parti, sendika, baskı grubu, benzerleri gibi modellere göre örgütlenme hakkına sahip bulunmaktadır [15] . Ayrıca, düzenin demokratik olması, çoğunluğun istediği kararları alabileceği anlamına gelmez. Dolayısıyla, çok yaygın biçimde inanılan, demokratik düzenlerde çoğunluğun her şeyi yapabilme gücüne sahip olduğu düşüncesi yanlıştır. Çağdaş demokrasi aynı zamanda “çoğulcu da olmak zorundadır. Fakat bu çoğulculuk, sayısal olarak anlaşılabilecek bir durum değil, bir anlayışın düzene yansımasıdır. Nitekim, sayısal olarak çoğunluk ilkesi, tek başına toplumdaki egemen gücü ne yansıtabilmekte, ne de farklı ve bir biri ile değişik biçimlerde eşgüdüm içinde olması gereken çıkar ya da yararların düzenli biçimde uyumunu sağlamaya yeterli olabilmektedir.
Demokratik devlette özgürlük ve serbestlik esastır. Ancak hak ve özgürlükler, halkın maddi düzeni olan kamu düzenini bozacak biçimde kullanılamaz. Hak ve özgürlüklerin kamu düzenini bozmamasını sağlamak için önceden önlem almak ya da yaptırım uygulamak devletin görevidir. Devlet bu görevlerini yerine getirirken demokratik toplum düzeninin gereklerine uygun hareket etmek durumundadır. Demokratik toplum düzeninin gerekleri, hak ve özgürlükler için getirilen düzenleme ve sınırlamaların, onların özlerine dokunulmamasını zorunlu kılar [16] .
Çağdaş bir toplumda, bireylerin en fazla yüz yüze geldiği devlet işlevi, kuşkusuz idare işlevidir. Çünkü, kamu hizmetlerinin yürütülmesinden ve bireylerin huzurlu bir ortamda yaşamasından, idare sorumludur. Böyle olunca devlet, diğer işlevlerini belirli zaman aralıklarında yaparken, idare işlevini kesintisiz yürütmek durumundadır. Bundan dolayı toplum içinde yaşayan bireylerin, günlük olarak en fazla idare işleviyle karşı karşıya gelirler [17] . Bu, idare işlevinin sürekliliğinden kaynaklanmaktadır [18]
Kuvvetler ayırımına göre anayasal anlamda insan topluluklarının en gelişmişi olan devletin güçleri arasında sadece yürütme ve onun doğal bir uzantısı olan idare, hem hukuki bir araç olarak işlemler yapmak, hem de fiziki bir olgu olan eylemlerde bulunmak yetkisiyle donatılmıştır. Yasama ve yargı organları sadece işlemler yapabilme yetkisiyle donatıldıklarından, bunların yaptıkları işlemlerin yürütülmesi veya uygulanması (eski deyimiyle icra ve infazı), yine yürütme ve onun uzantısı olan idare tarafından yapılır. Diğer taraftan yasama ve yargı zaman zaman durabildiği halde yürütme ve idare, yılda 365 gün, günde 24 saat aralıksız işlediği varsayılan bir cihaz olarak karşımıza çıkmaktadır. Bundan dolayı da bireylerin günlük hayatlarında en fazla karşılaştıkları devlet organı, yürütme organının doğal bir uzantısı olan idare cihazı; devlet işlevi de süreklilik gösteren idare işlevidir.
Demokrasi kavramını bir yönetim biçimi olarak kabul edip, bunu idare hukuku alanında kullandığımızda, demokratik yönetim tamlamasıyla karşılaşıyoruz. Demokratik yönetim deyince, halkın günlük ortak ihtiyaçlarının karşılanması, güvenliğinin sağlanması ve kamu düzeninin korunması gibi amaçlarla faaliyette bulunan kamu yönetiminin, en azından genel karar organlarının seçimle işbaşına gelmesi anlaşılır. Ancak, kamu hizmetleri ve kolluk faaliyetleri gibi teknik idari etkinlikleri yürütmekle görevli idare alanında, demokrasinin vazgeçilmez öğesi olan seçim uygulaması sınırlı kalmaktadır.
İdare, dolayısıyla da idare hukuku alanında seçimin sınırlı alanlarda yapılmasının nedeni, kamu hizmetinin değişken, yere ve zamana göre uyarlanabilen bir faaliyet olmasının yanında, görülme usullerinin çoğu zaman teknik bilgi, deneyim ve birikim gerektirmesidir. Dünyanın bir çok memleketinde, andığım gerekçelerle, demokratik yönetimin gerçekleştirme aracı olan seçim; yerel yönetimler, kamu kurumu niteliğinde meslek teşekkülleri ile korporasyon biçiminde örgütlenmiş bazı kamu kurumlarında uygulanmakta ve anayasalar tarafından güvence altına alınmaktadır. Türk Devletlerinin anayasalarından T.C. Anayasası, yerel yönetimlerin karar organları [19] ile kamu kurumu niteliğindeki meslek teşekküllerinde [20] ; Kuzey Kıbrıs Türk Cumhuriyeti Anayasası yerel yönetimler [21] ile kamu kurumu niteliğindeki meslek teşekküllerinde [22] ; Özbekistan Cumhuriyeti Anayasası yerel yönetimlerin bazılarının yürütme organlarında [23] , Kırgızistan Cumhuriyeti Anayasası yerel yönetimlerin bütün organlarında [24] , Kazakistan Cumhuriyeti Anayasası yerel yönetimlerde, [25] Azerbaycan Cumhuriyeti Anayasası yerel yönetimlerden belediyelerde, [26] ve Türkmenistan Cumhuriyeti Anayasası yerel yönetim organlarından şuraların oluşumunda [27] seçimi kabul etmiştir.
İdare alanında demokratikliğin asıl gerçekleştirme aracı, biraz sonra öğelerini açıklayacağımız yönetimde demokrasi ile sağlanabilir [28] .
YÖNETİMDE DEMOKRASİ
Seçim ve çoğulculuk, her ne kadar demokratik yönetim için yeterli ise de, yönetimde demokrasi için yeterli değildir. İdarenin organlarının oluşmasını sağlayan seçimler, her gün yapılmamaktadır. Seçimler, belirli aralıklarla (örneğin dört ya da beş yılda bir) yapılmaktadır. Dolayısıyla, seçimler, demokratik yönetimin oluşmasını sağlasa bile, oluşumundan sonraki işleyişinde demokrasiyi sağlayamaz. Eğer böyle olsaydı, kamu görevlilerinin –bazı federe yargıçların bile– seçimle görevlendirildiği Amerika Birleşik Devletleri’nde kamu yönetiminin işleyişinde bir sorun olmaz ve buna çareler aranmazdı.
Demokratik yönetim, egemenliğin asıl sahibi olan halk için önemlidir. Ancak halk için bundan da önemli olan, idarenin işleyiş biçimidir. Çünkü günlük olarak bireylerin en fazla karşı karşıya geldiği devlet organı, idaredir. Eğer idare halkı oluşturan bireylerin hak ve özgürlüklerini hukuka uygun biçimde kullanmalarını sağlıyorsa, yönetimde demokrasi sağlanmış olur. Yönetimde demokrasi deyince, idare cihazının işleyiş veya çalışmasındaki demokrasi anlaşılmaktadır.
Yönetimde demokrasi anlayışına geçişte, bireylerin tebaa durumundan çıkıp sunulan kamu hizmetlerinden yararlanan statüsüne yükselmesi önemli rol oynamıştır. Bir başka deyişle, kamu yönetiminde, “yöneten – yönetilen” ayırımının terk edilip bunun yerine “kamu hizmeti sunan – kamu hizmetinden yararlanan” ayırımının benimsenmesi, yönetimde demokrasi anlayışını getirmiştir.
Yönetimde demokrasi deyince, önceleri kamu hizmetini yürütmekle görevli kamu görevlilerinin, kendi hiyerarşik amirlerini seçmesi anlaşılmaktaydı [29] ve demokratik yönetimin nasıl kurulması gerektiğini anlatmaktaydı. Ancak günümüzde, bu terim başka anlamda kullanılmaktadır. Günümüzde yönetimde demokrasi deyince; idarenin kararlarını alırken uyması gereken usul kurallarının yasalarca belirlenmiş olması, idarenin tek taraflı olarak yapmış olduğu idari işlemlere ilgilisinin katılması ve idarenin kararlarının aleni olarak alınması anlaşılmaktadır [30] . Bir başka deyişle, yönetimde demokrasi deyince, idarenin işleyişinin demokratikleşmesi [31] . ve bu işleyişi bireylerin etkileyebilmesi anlaşılmaktadır.
Yönetimde Demokrasinin Unsurları
Yönetimde demokrasinin üç önemli öğesi bulunmaktadır. Bunlar; idari usul yasası, bilgi edinme özgürlüğü ve idarenin karar alma sürecine ilgililerin katılarak açıklığın sağlanmasıdır.
İdari Usul Yasaları
Genelde bütün demokratik devletlerin yasama ve yargı işlevleri önceden belirlenen usul kuralları çerçevesinde yürütülür. Dolayısıyla bu işlevleri yerine getiren organlar karar alırken, bu usul kurallarına göre davranırlar. Fakat, bireylerin günlük yaşamlarında en fazla karşı karşıya kaldıkları devlet işlevi, idare işlevidir. İdarenin işleyişi, -yani idare işlevinin yerine getirilmesi- de önceden belirlenen usul kuralları çerçevesinde olmalıdır. İdari usul denince, idarenin işlem ve eylem yaparken uyması gereken şekil ve usul kurallarının tümü anlaşılır [32] .
Genel idari usul yasası olarak isimlendirilecek olan idarenin işlem ve eylem yaparken uymak zorunda olduğu kuralları gösteren bir yasal düzenleme, devletlerin hepsinde bulunmamaktadır. Bunun yerine devletlerin bir çoğu, mülkiyet ve çalışma haklarını yakından ilgilendiren kamulaştırma, vergileme ve disiplin işlemlerinin hangi kurallara göre yapılacağını düzenlemekle yetinmişlerdir.
İdari usul yasalarına neden ihtiyaç vardır? 19. yüzyılın büyük hukuk bilginlerinden Rudolph von Jhering, “şekil keyfiliğin yeminli düşmanı, özgürlüğün ikiz kardeşidir” demiştir [33] . Bu sözün anlamı şudur: Şekil ve usul kuralları, idarenin keyfi davranmasını öneyecek güçtedir ve özgürlükler devlet etkinliklerinin ancak belirli usuller çerçevesinde yürütülmesi şartıyla güvence altına alınabilir.Usul, hukukta esasın güvencesidir [34] .
İdari usul kurallarının yasalaştırılmasıyla amaçlanan, idarenin işlem ve eylemlerinde “açıklık”, “çekişmeli nitelik”, “tarafsızlık”, “katılımcılık” ve “etkenliğin sağlanması”dır [35] . Kamu yönetiminin böylece, belli kurallar çerçevesinde çalışması, kamu hizmetinin yürütülmesinin düzenliliği ve idarenin insan haklarına saygılı olması sağlanacaktır [36] .
Eğer bir ülkede idari usul kuralları yasa haline gelirse, kamu yönetimi ile birey arasındaki uyuşmazlıkların büyük bir bölümü yargı organları önüne götürülmeden çözümlenebilecektir [37] . Aksi halde, kamu yönetimi ile bireyler arasında çıkan ve yargı organı önüne taşınan uyuşmazlık sayısı çığ gibi büyüyecek, iş yoğunluğu nedeniyle de adaletin gerçekleşmesi gecikecektir. Nitekim şu anda Türkiye’de durum böyledir.
Bilgi Edinme Özgürlüğü
Yönetimde demokrasinin ikinci öğesi, bilgi edinme özgürlüğüdür [38] . Bilgi edinme özgürlüğü kısaca, kamu yönetiminin elinde bulunan bilgi ve belgelere bireylerin herhangi bir kısıtlama olmaksızın ulaşabilmesi demektir. Bilgi edinme; idarenin kararları, eylem ve işlemleri ile ilgili belge ve bilgilerin elde edilebilmesi olgusudur [39] . Bu olgu, idarenin elindeki bilgi ve belgelere ulaşma konusunda zamanla kamusal bir hakka dönüşmüştür. Söz konusu hak ve özgürlük esas itibariyle; idarenin işlemleri, tutum ve davranışları hakkında kişilerin bilgilenme ihtiyacından doğmuştur.
En yalın tanımıyla bilgi edinme hak ve özgürlüğü, idarenin tek yanlı iradesiyle hukuk düzeninde yapacağı değişiklikler hakkında ilgili bireylerin, işlemin niteliği ve sonuçları hakkında bilgi alabilmesini sağlayan hak ve özgürlüktür. Bilgi edinme hak ve özgürlüğü, yönetimde açıklığı sağlayan, bireyleri tebaa durumundan çıkarıp sunulan kamu hizmetlerinden yararlanan statüsüne yükselten, gün ışığında yönetim ya da yönetimde demokrasinin en önemli unsurlarından birisidir [40] . İdarenin elindeki bilgilere ulaşma imkanının olmadığı bir ortamda, genel idari usul yasalarının varlığı pek fazla bir anlam ifade etmez.
Köklü bir demokratik geleneği bulunan Amerika Birleşik Devletleri, keyfi yönetime karşı bir önlemler paketi olarak çıkardığı İdari Usul Yasası’nın [41] tek başına yönetimde demokrasiyi sağlamadığını görmüş, ve bunun bir parçası olarak Bilgi Edinme Hak ve özgürlüğü Yasası’nı (Freedom of Information Act) çıkarmıştır. Bu yasa, federal hükümet kurumlarından bilgi elde etmek isteyen bireylere genel bir kamusal hak tanımaktadır [42] .
Bilgi edinme hak ve özgürlüğünün temel amacı, idarenin alacağı kararları hukuka uygun biçimde etkileyebilmek için, kişinin bilgilenmesini sağlamaktır. Yönetimde demokrasinin üçüncü unsuru, idarenin karar alırken yapacağı toplantılara, kişinin yetkili olarak katılması ve dinlenilme hakkını [43] kullanmasıdır. Ancak, kişinin dinlenilme hak ve özgürlüğünü etkin biçimde kullanabilmesi için, idarenin alacağı karar hakkında önceden bilgi sahibi olması gerekir. Kişi idare hakkında ne kadar fazla bilgi sahibi olursa, o kadar iyi dinlenilme hakkını kullanabilir. Böylece yönetimde demokrasinin daha iyi gerçekleşmesine yardımcı olur.
Bilgi edinme özgürlüğünün amacı, sadece yapılmakta olan idari işlem hakkında değil, yapılmış ve bitmiş idari işlemler hakkında da bireyin bilgi sahibi olmasını amaçlamaktadır. Bu durum, Avrupa Konseyi Bakanlar Komitesi’nce 28 Eylül 1977 de kabul edilen “İdarenin İşlemleri Karşısında Bireyin Korunması Hakkında Karar”ın gerekçe bölümünde ayrıntılı bir biçimde açıklanmıştır [44] .
Bilgi edinme olgusu, bireye bilgi isteme hak ve özgürlüğü verirken idareye de bilgi verme ödevi yükler. İdarenin bilgi verme ödevi, her şeyden önce, kamu görevlilerinin dışarıya bilgi vermesini yasaklayan kuralların kaldırılmasını gerektirir [45] . Bilgi edinmeyi bir sistem biçiminde benimseyen ülkelere örnek olarak, Amerika Birleşik Devletleri’ni, Kanada’yı ve Federal Almanya’yı gösterebiliriz. Amerika Birleşik Devletleri 1966 yılında, Kanada ise 1982 Yılında kabul etmiştir. [46] Federal Almanya da, bilgi edinme hak ve özgürlüğünü, İdari Usul Yasası içerisinde 29. Paragrafta düzenlemiştir [47] .
İdarenin karar alma süreci ve yapacaklarının, önceden yasalarla belirlenmesi ile elinde bulundurduğu ve gizliliği olmayan bilgi ve belgelere ulaşmayı mümkün kılan bir düzenin sayısız faydaları vardır. Her şeyden önce hukuk devletinin temeli olan yasallık ilkesi gerçekleşmekte, böylece bireysel çıkarlar korunarak kamu yararına daha kolay ulaşılabilmektedir. Bilgi edinme hak ve özgürlüğünün kullanımını sağlayan yasal düzenlemeler sayesinde, örgütlenmemiş bireyler de kamusal yaşama katılabilmekte ve gerçek sivil toplum düzenine ulaşılabilmektedir [48] . Varlık nedeni topluma kesintisiz, düzgün, zamana ve zemine uyarlanabilen kamu hizmeti sunmak olan idare; kendisini toplumdan soyutlayarak kararlar alıp uygulaması çağımızın toplumsal değerleriyle bağdaşmaz. Çünkü toplumu oluşturan bireyler artık tebaa değil, hizmetten yararlananlar statüsündedir [49] . Bundan dolayı idarenin hizmet sunarken harcadığı paraları vergi ve benzeri mali yükümlülükleriyle karşılayan bireyler, isterlerse doğrudan idareye başvurup bilgi alabilmelidirler. Ayrıca idare de halkla ilişkiler birimleri aracılığıyla, kitle iletişim araçlarından faydalanarak kendiliğinden halka bilgi vermesi gerekir [50] . Bilgi edinme hak ve özgürlüğü, sadece bireylerin çıkarını korumak için istenmez. Aynı zamanda idareyi geliştirmenin bir aracı olarak da değerlendirilebilir. Res’en icra yetkisiyle donatılmış olan idare cihazı üzerinde çeşitli denetim mekanizmaları vardır. Bu denetim mekanizmaları (siyasal denetim, idari denetim, yargısal denetim ve kamuoyu denetimi) göz önünde bulundurulduğunda, kamu hizmetleriyle ilgili olarak gerek halkla ilişkiler bazında idarenin kendiliğinden bilgi vermesi, gerekse kişilerin bilgi edinme hak ve özgürlüğünden yararlanarak bilgi alması; söz konusu denetim mekanizmalarının daha etkin biçimde işlemesini sağlar [51] .
Eğer bireylere, kendilerini yakından ilgilendiren belgelere ulaşma imkanı sağlanmazsa, genel idari usul yasaları olsa bile pek fazla anlam taşımazlar. Ancak, bilindiği gibi, bir kişinin hak ve özgürlüğünün başladığı yerde, diğer kişinin hak ve özgürlüğü biter. Ayrıca hiçbir hak ve özgürlük, kötüye kullanılamaz. Bundan dolayı, bazı durumlarda, kanun koyucu hak ve özgürlüklerin daha etkin kullanılmasını sağlamak için, özüne dokunmamak şartıyla, temel hak ve özgürlüklerle kamusal çıkarlar arasında denge kurabilmek için bazı sınırlamalar getirebilir. Bu tür sınırlamalar, bilgi edinme hak ve özgürlüğü için de geçerlidir [52] . Bu sınırlamalar [53] , özel hayatın gizliliği, ticari hayata yönelik gizlilik, devlet sırları [54] , - idarenin hazırlık ve iç düzen belgelerinin gizliliği, gibi nedenlerle getirilebilir [55] .
Katılımcılık ve Açıklık
Yönetimde demokrasinin üçüncü öğesi, idarenin işlemlerine, isteyenin yetkili olarak katılması [56] ve bu işlemlerin açık olmasıdır. Bir başka deyişle, katılımcılık ilkesinin benimsenmiş olmasıdır. Katılımcılık, hiçbir biçimde örgütlenmemiş bireyin bile sesini duyurabilmesi [57] ve idareyi işlem veya eylem yaparken yönlendirebilmesi demektir. Amerika Birleşik Devletleri’nde yönetimde demokrasinin bu öğesini gerçekleştirmek için gün ışığında yönetim yasası çıkarılmıştır.
Demokratik yönetimin ilk ve tek koşulunun seçimler olduğu efsanesi (mitosu) sayesinde, gerçekte seçilenlerin milli irade adına her istediklerini yapabileceklerini sanmaları, çoğu zaman çoğunluk adına dikta yönetimlerin gerçekleşmesine neden olur. İşte bu nedenle, seçimler demokratik yönetimi gerçekleştirseler bile, tek başına yönetimde demokrasiyi gerçekleştiremezler.
Yönetimde demokrasinin gerçekleşebilmesi için, yapılacak idari usul yasalarında, salt idari usuller ve bilgi edinme hak ve özgürlüğünün yanında, yönetimin karar alma sürecine ilgilisinin aktif biçimde katılımını sağlayacak ve idarenin kurul olarak aldığı kararların, tıpkı yargı ve yasama organının karar alma sürecinin açıklığı gibi açık olması da sağlanmalıdır [58] .
Yönetimde demokrasi sisteminde idare tarafından alınan tüm kararlar tek yanlı olmayıp karşılıklı tartışmalarla ortaya çıkmakta ve bireyler salt siyasal anlamda değil, teknik olarak da kendi kendilerini yönetmektedirler. Böyle olunca, yargı denetimi de etkin ve anlamlı olabilmektedir. Bireylerin karar alma sürecine katılmaları ve açıklık hukuk devletinin ve onun hukuka bağlı idaresinin en önemli unsurudur [59] . Ancak bu katılım, siyasal bir katılım değil, teknik bir katılımdır. Bir başka deyişle, kamu hizmetlerinden yararlananların, isterlerse siyasal nitelik taşımayan ama kendisini doğrudan etkileyebilecek idari kararların oluşumuna daha başlangıçta katılmalarıdır [60] .
Bireylerin, idarenin karar alma sürecine önceden katılımları, katılımın bireylere bir hak olarak tanınmadığı zaman da mümkün olabilir. Ancak, yasal düzenlemelerde açıklık ilkesiyle birlikte yer almazsa, bu katılım ya kamu yöneticilerinin istediği tarzda -örneğin valinin haftanın bir gününü dert dinlemeye tahsis etmesi veya belediye başkanının beyaz masa kurması- ve kişisel nitelikte olur, ya da sadece ekonomik, sosyolojik ve politik açıdan güçlü olan bireylerin gizlilik içinde ve hukuk dışı olarak yararlandıkları bir yol olur [61] . Rüşvet, iltimas, tarafgirlik gibi toplumsal hastalıkların ortaya çıkmaması ve idari sistemin yozlaşmaması için idari karar alma sürecine ilgililer mutlaka yasalar tarafından güvence altına alınan bir hakla katılabilmeli ve idari heyetler de kararlarını tıpkı yargı ve yasama organı gibi açık biçimde almalıdır. Katılım ve açıklık, güneş ışığına benzer. Güneş ışığının bol bulunduğu yerde, mikrop ve hastalıklar barınamayacağı gibi, katılımın bir hak olarak tanındığı ve açıklığın bir ilke olarak benimsendiği memleketlerde toplumsal hastalık olan rüşvet ve adam kayırma gibi toplumsal hastalıklar önlenmiş olur. Ancak katılım ve özellikle açıklıkta ölçüyü kaçırmamak gerekir. Eğer Bu konularda ölçüyü kaçırırsak, tıpkı güneş altında fazla kalanların güneş yanığı olması gibi, idareyi işlemez hale getirebiliriz.
Yönetimde demokrasinin Dünyadaki Gelişim Çizgisi
Yönetimde demokrasinin gerçekleştirilmesi için yapılan ilk yasalar, bilgi edinme özgürlüğü, idarenin karar alma sürecine katılım hakkı ve açıklık ilkesini içermeyen salt idari usul yasalarıydı. Bu tür yasalara örnek olarak 1925 tarihli Avusturya İdari Usul Yasası ile bu yasadan esinlenerek, İkinci Dünya Savaşı’ndan önce çıkarılan Polonya, Çekoslovakya ve Eski Yugoslavya idari usul yasalarını gösterebiliriz. İkinci Dünya Savaşı’ndan sonra çıkarılan 1946 tarihli Amerikan Federal İdari Usul Yasası ile İspanya ve İsviçre İdari Usul Yasaları da salt idari usul yasasıydı. Bu idari usul yasaları, dağınık durumdaki idari usul kurallarını bir araya getirme ve tek çatı altında toplama düşüncesine dayanmaktaydı [62] .
Yirminci yüzyılın ikinci yarsından itibaren, hukuk devletini ve yönetimde demokrasiyi gerçekleştirmeye yönelik ilkeler ve üçüncü kuşak insan hakları (idarede açıklık, işlemin gerekçeli olması, bilgi edinme özgürlüğü, işlemin yapılma sürecine katılabilme hakkı, savunma ve dinlenilme hakkı idari başvuru hakları vs.) idari usul yasalarında yer almaya başlamıştır [63] . Bu tür kanunlara örnek olarak; 1976 Tarihli Federal Almanya İdari Usul Yasası, 1979 Tarihli Fransa İdari Usul Yasası [64] , 1992 tarihli İspanya Kamu İdarelerinin Hukuki Rejimi ve Genel İdari Usul Hakkında Yasa [65] , 1991 Tarihli Belçika İdari Tasarrufların Gerekçeleri Hakkında Yasa ve 1994 Tarihli Belçika İdarede Şeffaflık Sağlama Yasasını [66] gösterilebilir.
Yönetimde demokrasiyi gerçekleştirme araçlarından olan söz konusu ilkeler ve üçüncü kuşak insan hakları; benim erişebildiğim kaynaklara göre, Türkiye dahil hiçbir Türk Cumhuriyeti anayasasında güvence altına alınmamıştır. Fakat aynı zamanda yasaklanmamıştır da. Onun için Türk Cumhuriyetlerinin anayasalarında bu konuda boşluk vardır. Bu boşluğu bireylere bilgi edinme hak ve özgürlüğünü tanıyan ya da yasaklayan bir yasa çıkarması konusunda, devletlerin yasama organları takdir yetkisine sahip gibi görünebilir [67] . Ancak bu tür yasalar, bütün Türk Cumhuriyetlerinin anayasalarında vurgulanan hukuk devleti ilkesine aykırı olur [68] . Hukuka saygılı devletlerin yasama organları, hak ve özgürlükleri genişletici bir tutum içinde yasa yaparlar. Dolayısıyla, Türk Cumhuriyetlerinin yasama organları da birer hukuk devleti organı olduğuna göre, bu tür yasaları en kısa zamanda yapacağını umuyoruz.
SONUÇSanayi toplumundan bilgi toplumunda geçişte, ulus devletin yapısında ve işlevlerinde değişmeler olmuştur. Bu değişmelerin temelinde temsil kavramı yatmaktadır. Bu değişim, sanayi toplumunun siyasal dünya görüşünü oluşturan liberal demokrasi ile ilgili tartışmaları da beraberinde getirmiştir. Bu süreçte, temsili demokrasi ya da diğer adıyla liberal demokrasi de yeni yapılanma eğilimi içine girmiştir [69] . Bu eğilimin yönü ise; sadece kamu gücünü kullananların belirlenmesinde değil, kamu gücünün kullanılmasında katılımı amaçlayan demokrasi, yani yönetimde demokrasi olmuştur.
Türkiye ve Kuzey Kıbrıs Türk Cumhuriyeti dışındaki kardeş Türk Cumhuriyetlerinde, Sovyetler Birliği döneminden kalma idari usul yasaları yürürlükte olabilir. Bu olağan bir durumdur. Ancak, yönetimde demokrasinin var olabilmesi için, öncelikle temsili demokrasinin var olması gerekir. Çünkü, yönetimde demokrasi, demokratik devlet ve demokratik idarenin sağlayamadığı katılımı sağlamak için geliştirilmiştir. Eğer demokratik devlet ve demokratik yönetim gerçekleştirilememişse, yönetimde demokrasi zaten olmaz. Henüz Sovyetler Birliği dağılmamışken, glastnost ve prestroika söylemlerinin sıkça kullanıldığı seksenli yılların sonlarında, Nobel ödüllü büyük Kırgız yazarı sayın Cengiz Aytmatov, kendisiyle yapılan bir röportajda “demokrasya kısılgan” diyordu. Yani temsili demokrasi kısıtlı diyordu.
Türk dünyasındaki bağımsız cumhuriyetlerde, demokratik devlet ve demokratik idare anlayışı, hukuk devleti anlayışıyla birlikte anayasal güvence altına alınmıştır. Ancak demokrasi kavramındaki globalleşmenin yönü, kendi yerel özelliklerini de koruyarak yönetimde demokrasidir. Türk Dünyası’nın da bu yöne doğru yelken açması gerekiyor. Örneğin Türkiye’de İdari Usul Yasa Tasarısı TBMMde kanunlaşmayı beklemektedir.